中小河流灾害防治及对策

□郑 烨（河南省开封水文水资源勘测局）

全球各国科学家上百年持续的观测和几十年艰辛的探索，为人类揭示了一个不争的事实：全球平均气温在过去100年中上升了0.74℃，而且这种变暖的趋势还在继续。关于全球气候变化一个重要的结论是：气候变化将会导致气候事件变率增加和极端天气发生的可能性增加，包括降水的变率增加，极端干旱、连续干旱以及强降水发生的频率增加。这就意味着洪涝、干旱、台风和山洪等灾害的发生频率和影响程度都将加大，对人民生命和财产安全将构成更加严重的影响。全球气候变化是当今世界共同面临的重大课题。

1.中小河流灾害

我国中小河流洪涝灾害损失十分严重，已成为江河防洪重点薄弱环节。是中国目前防洪减灾体系的薄弱环节。数据显示，近些年来，中国因自然灾害造成的财产损失和人员伤亡中，中小河流和山洪等地质灾害原因占到七成，我们大量的中小河流，防洪标准比较低，灾害比较严重。据统计，一般年份中小河流水灾损失约占全国水灾损失的80%。中小河流防洪问题引起了党中央、国务院高度重视和社会各界广泛关注，2008年、2009年中央1号文件明确提出要加大投入、加快中小河流治理。2008年水利部、财政部联合启动了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》编制工作，针对有防洪任务的8600多条中小河流，按照轻重缓急，将其中2209条重要河流纳入规划，总投资500亿元，其中中央投资310亿元，计划6年完成治理任务。规划于2009年开始实施，已安排中央财政专项资金50亿元。目前，全国重点地区中小河流治理总体进展顺利，启动的266个项目中，已有一半以上项目开工建设，部分已完工或基本建成的项目在今年的防洪中发挥了重要作用。针对今年汛期中小河流洪水灾害严重的现象，8月初，财政部商水利部又追加安排投资20亿元，同时决定提前下达2011年资金计划30亿元，重点用于今年洪涝灾害严重或发生超标准洪水的河流河段治理。下一步，按照国务院第120次常务会议提出的《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》“6年任务争取用3年时间完成”的要求，财政部、水利部将加大投入力度，加强前期工作，强化指导和监督检查，确保规划顺利实施。同时，启动新一轮中小河流治理规划编制工作，再规划治理3000条左右，使中小河流防洪能力大幅度提高，确保人民生命财产安全。

2.中小河流灾害防治

中小河流治理是一项庞大的工程，整个工程预计的投资量数以千亿元人民币计，中国将在5年内基本完成这项工程。发改委除了保证资金到位外，还要增加投资总量，在整个投资结构里，要优先进行水利投资、地质灾害防治投资和生态环境综合治理投资。另外也会多元筹资，除中央政府加大投入，地方政府也要尽力而为。此外，也要吸引社会投资，同时建立生态补偿机制来筹得资金。

要优先治理洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流河段；坚持以人为本、科学防治、依法防治、防治结合、以防为主的方针，以提高城乡防洪减灾能力为目标，以城镇防洪、中小河流治理为重点,加强预测、预报、预警能力和应急能力建设，努力构建完善的防洪减灾体系。

2.1 加强中小河流暴雨灾害防治的必要性

大江大河历来是我国防汛抗洪的重点，但是水灾发生几率更多的往往是中小河流和中小型水库。近年来我国防汛形势特点总的是大江大河在持续加大投入，建立水文遥测系统、提高堤坝防洪能力后水势平稳，一些地区遭受洪涝灾害，损失惨重，主要是中小河流、中小水库失事造成的。

中小河流洪涝灾害严重的主要原因：一是防洪标准低。绝大多数中小河流防洪标准都是3-5年一遇，遇到常见洪水就可能发生洪涝灾害。二是一些地区为了追求眼前的经济利益，盲目开发、乱采矿石、拦河设障、挤占河道，一旦发生洪水就会造成重大经济损失。三是中小河流流域面积小，汇流快，气象监测困难，水文观测站点缺少，防洪难度很大。四是中小河流地质地貌情况复杂，发生洪水时极易诱发山地灾害，造成人员伤亡。五是中小河流治理的资金投入不足。近年来国家增加了对水利的投入，但是这些资金主要用于大江大河和大湖的治理，中小河流的投入不足。以上原因让我们清楚的看到，在国家对水利投入不断加大、大江大河御洪能力稳步提高的同时，加强对中小河流暴雨灾害防治是非常必要和迫在眉睫的。

2.2 中小河流的暴雨灾害已经引起国家的重视

党中央国务院十分重视应对气候变化工作，党的十七大报告中首次对应对气候变化提出要求，即“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出新贡献”。对中小河流的治理，中央高度关注，要求全国开展重点地区中小河流治理规划编制工作。

2.2.1 立足现有规划。专项规划要以现有规划和正在编制的有关规划为基础，并根据近年来防洪减灾的经验教训，统筹确定实施安排。

2.2.2 突出治理重点。中小河流和江河主要支流治理要以人口集中、洪水威胁大、洪涝灾害易发、有重要保护对象的区域为重点；山洪灾害防治以暴雨强度大，直接威胁城镇、集中居民点或重要设施安全的防治区为重点；易灾地区水土流失综合治理以水力侵蚀严重县、人口密集的中小河流、山洪泥石流灾害易发区以及山洪泥石流灾害对国家重要基础设施威胁大的地区为重点，工程措施与非工程措施相结合，强化防洪非工程措施的建设。

2.2.3 注重前期工作。要优先安排已有前期工作基础的治理项目，没有规划依据、前期工作薄弱的项目不列入规划。

2.2.4 加强统筹协调。中小河流和江河主要支流治理要统筹协调上下游、干支流、左右岸、区域和流域的关系，妥善处理防洪与河湖生态保护的关系；易灾地区水土流失综合治理范围要与山洪灾害防治范围相协调。专项规划成果要与水利发展“十二五”规划等相关规划相衔接。

2.3 如何开展中小河流暴雨灾害防治工作

2.3.1 暴雨灾害易发区的调查编制

要卓有成效的开展中小河流暴雨灾害防治工作，首先应对区域内的河流全面了解，这个了解不仅是根据历史资料来了解，更应该走下去了解，现时与历史相结合，深入调查中小河流暴雨灾害易发区并编制成册是开展这项工作的第一步。这步工作应涉及以下内容：对历史上发生过的洪水灾害进行分析研究，探讨洪水及洪水灾害的特性与成因；在实地调查、摸底的基础上，建立完善的躲灾和避灾预案；探讨建立快速、准确的降雨实时观测系统及洪水预报系统，研究建立区域暴雨与洪泛区灾害损失的相关关系实用模型；在走访、调查的基础上，总结探讨如何采取多种形式广泛动员和组织全民搞好避灾工作，探讨系统治理洪水灾害的措施和途径。

2.3.2 用非工程措施来防御洪水

从大江大河的防汛抗洪经验来看，洪水预警预报系统作为防汛抗洪的非工程措施，它的投资少、见效快，在防汛抗洪中所起的作用是巨大而不可替代的，因此在中小河流暴雨灾害易发区建立洪水预警预报系统是防治手段之一。随着无线电通信技术的发达，无线通信得到迅速推广普及，这为建设洪水预警预报系统提供了稳定而多样的信道。从目前的情况看，洪水预警预报系统的管理运行工作主要由水文部门完成，行政机关的领导干部和地方老百姓对系统知之甚少，因此，建立、健全上下联动、左右配合的洪水防御组织体系，是有效防御洪水的重要保障。各地重点突出乡（镇）及村组的组织建设、落实基层干部的防灾责任，主要从以下五个方面抓紧、抓实：首先，各洪水易发区都明确行政首长为洪水防御第一责任人，汛期发生较大降雨时主动向水文、气象、国土等部门了解本次降雨的范围、强度及是否引发灾害，所有乡、村干部都联系防范责任区；其次，落实干部防灾责任，重点是如何确保人员安全、组织群众和物资转移；第三，制定部门防灾职责，水利、水文、气象、国土、卫生、安全监督等部门都明确洪水防御职责；第四，把各级领导干部落实洪水防御工作的好坏纳入到干部考核范畴，作为干部考核、奖罚的一个重要依据；第五，建立责任追究制，用严格的责任追究保证各项职责落到实处。

在建立洪水预警预报系统、落实防灾责任的同时，要建立完善的洪水防御预案。有效防御洪水，涉及到的工作多，一旦爆发洪水，要能够迅速组织各方面力量投入到抗灾中，必须要制定和落实完备的、操作性强的预案，包括水库调度预案、人员紧急转移预案、抢险预案、救灾预案等，其中最主要的是制定详细的、以避灾躲灾为目的的人员紧急安全转移、安置预案，涉及到洪水发生的条件、影响范围、安全区域的划分、人员紧急转移安置方案、预案启用条件及程序等各方面内容。预案一经制定，各地广为宣传，组织干部群众学习、熟悉，有些地方还有必要组织实践演习。这样当洪水来临时，各级责任人可迅速启动预案，有效组织抗灾工作，群众可以按照预案确定的转移路线紧急逃生，避免关键时刻打乱仗，减少灾害损失。

2.3.3 用工程措施来防御洪水

中小河流洪水灾害频发的原因，除了天气因素外，另一个主要原因是人类活动的影响。由于环境保护意识的薄弱落后，很多企业及个人没有根据相关环保政策对自身活动后果影响行为做出相应的补救，造成流域植被破坏严重，水土流失引起河道淤积，同时由于不合理的采砂、采矿以及占河建房、向河道倾倒垃圾等侵占河道的违法行为，导致河道行洪能力日渐萎缩。对于这样的河流，应采取清淤疏浚、修建堤防等工程措施来防御洪水。清淤疏浚的目的是要还河流的天然河道，因此清淤的河段要尽可能的彻底且不让清淤出来的物质再回到河流中。经过清淤修堤的河道，要加强后续管理，避免“前人”清淤修堤之后“后人”跟着破坏。

3.结语

江河治理是一项极为艰巨复杂的系统工程。在全面建设小康社会和向现代化迈进的过程中，在大江大河治理取得一定成果的情况下，中小河流治理得到政府的重视，这是国家保障人民生命财产安全，促进经济社会稳定发展，促进生态环境日益改善的具体表现。作为老百姓应该懂得尊重自然，上下齐心，共同把生命之河治理好、守护好。

[1]SL61-2003.水文自动测报系统技术规范[S]，北京：中国水利水电出版社，2003.

[2]姚永熙.水文仪器与水利水文自动化[M].南京：河海大学出版社，2001.