城市改革中的土地经营体系建设

□文/郑群山

（重庆大学建设管理与房地产学院 重庆）

城市改革中的土地经营体系建设

□文/郑群山

（重庆大学建设管理与房地产学院 重庆）

城市经营体制改革作为发展方式的转变，被很多地区相继引入，而土地作为城市经营中重要的资源组成，土地经营体系的构建更显重要。本文着重从重庆市大渡口区的土地制约因素出发，强调土地经营体系构建的重要性。

土地；经营体制；土地经营

收录日期：2012年4月27日

“十一五”时期是大渡口区发展极其重要的五年，以城乡统筹综合配套改革和“五个重庆建设”为契机，抓住国家级中心城市建设和重钢环保搬迁等重大历史性机遇，完善基础设施、重构产业支柱、优化城市环境、提速区域开发，为“经济、城市、社会”转型跨越奠定了坚实的基础。

一、土地经营

城市经营是城市政府在不改变国有资产所有权的前提下，通过对各类有形资产和无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益市场化运作，或通过出售资产变现、融资等办法，以获取资金，并提高现有资产的经营管理水平或使用效益，实现资产的保值增值。

土地作为城市资源的重要组成部分，同时又是一种稀缺与不可再生资源，它与城市各种资源都存在着相应的联系，因此土地经营是城市经营中的关键。土地经营是政府利用市场法则，通过对土地资本运作，实现土地资源的优化配置和土地资本增值的一种经营方式。经营土地是土地使用制度改革深化的结果，比土地有偿使用制度的内容更加丰富。经营土地不只是“招拍挂”，更不是单纯的供应项目开发用地，而是要通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳定、健康地发展提供可持续发展的资源保障，使土地资源实现最大化的资产价值。因此，政府在土地运营的过程中，必须把握好宏观调控、规范机制、完善市场、强化管理、机制创新等关键环节，从而加快土地经营体系建设步伐，使土地发挥最大的综合效应，服务于城市经营的总体目标，提升城市竞争力。

二、土地的制约因素

大渡口区约103平方公里的面积中，截至2010年底城市建设用地为27.53平方公里，存量土地的比例在重庆市的中心城市区中最高。按照《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》，到 2020年大渡口区城市建设用地将增加到55平方公里，即城市建设用地将翻一番。总体来看，现有丰厚的土地存量将是重庆市“旧城疏解”和新城区拓展的重要载体，为大渡口区的发展提供了充分的土地资源保障。然而，虽然大渡口区的土地存量较高，但是土地供应依然受限。制约主要表现在：①用地性质的转变，大渡口区因重钢而兴，大部分土地都服务于重钢的建设及生活配套，多为工业用地，而目前所倡导的新兴产业的发展需要较多的住宅用地、商住用地及商业用地，因此必须根据区域的重新规划定位改变用地性质；②可供支配使用的土地指标少，大渡口区目前约有90%的土地为市城投公司、渝富集团和地产集团的储备用地，区里自身可支配使用的土地指标较少。土地一定程度上已成为制约大渡口区新兴产业发展的重要因素，因此引入土地经营的理念，能够有效地解决目前大渡口区在土地供应等方面的问题。

三、构建土地经营体系

目前，重庆市的城市化进程已然加快，各区域之间都在调整战略以谋求区域的可持续发展，大渡口区要想在新一轮的区域竞争中取得不俗成绩，就必须针对上述存在的问题，以创新的思路，改革和完善土地经营体系的各项工作机制与相关政策，使之形成与经济相适应的土地储备规模，有效地促进区域经济的发展。

（一）以城市规划为指导，建立与完善土地经营体系。土地经营不是简单的“以地生财”，而是使土地作为稀缺资源，实现市场化配置；作为资产，成为政府重要财源；作为生产要素，成为政府调控经济的重要手段，加强宏观调控，使土地经营适应和服务于城市规划，保证城市规划顺利实施。

城市规划对土地经营具有导向性作用。城市规划控制土地出让总规模、用地性质、土地开发强度、空间布局、市政配套等重要方面，通过对城市建设行为的控制，保证社会与公众的利益。首先，有助于提高土地的使用效率，在当前众多区域实行产业结构调整，可开发土地总量大为减少的背景下显得尤为重要；其次，有助于土地市场的宏观调控，避免盲目增加土地供给，保障房地产业健康发展。城市规划控制着土地经营的重要环节，土地经营则对土地供给的时序、空间定位进行调控。城市政府对土地需求进行科学预测，制定包括年度、中期和长期土地供应计划的完整体系，能够有效地对城市土地开发进行部署，进而保证城市规划的落实与执行。同时，通过土地经营对城市规划的反馈，在提高城市规划可行性的同时，还能够促进城市规划的发展。

（二）建立与完善土地经营机制。规范的土地经营机制能够对土地市场发挥调控作用。通过土地收购储备、可持续土地供应等多种措施，政府能够有效地进行总量控制、维护土地市场秩序，并防止土地市场价格的大起大落，从而统筹兼顾，实现城市全面发展。

1、完善土地收购储备制度。建立并完善土地收购储备制度，加强政府对土地供应的调控，是开展土地资本运营，增强政府调控力度，增加政府财政收入，杜绝多头供地和土地隐性供给的重要手段。目前的城市土地储备主要由地方财政垫付启动资金，土地储备机构将所储备土地经营的部分收益返还财政。但政府财政支持的力度有限，必须进一步拓展土地储备的资金来源，保证土地储备资金的力度与稳定性。土地储备机构可以考虑采用土地使用权抵押贷款、土地临时出租、土地有偿使用收益与土地储备收益返还等方式建立土地储备基金等方式拓展资金来源。此外，发行土地债券与城市建设债券，也有利于吸引社会游资进行土地储备。土地储备资金投入量大、周期长、容易产生沉没成本，具有一定的风险性，在收购土地之前，应对拟收购地块进行风险评估，鉴于土地储备中存在的某些风险难以规避与转移，必须通过合理测算在土地储备机构中建立风险基金，对可能出现的风险进行财务上的准备。

2、建立与完善土地经营计划体系。土地经营必须统筹考虑国民经济发展计划、城市产业结构、城市人口状况、城市历史沿革等因素，符合城市规划的要求。因此，有必要建立与完善多种周期、多层次的土地经营计划体系。这一体系应包括长期、中期与年度的土地经营计划，其中长期计划是战略性的计划，主要规定目标与基本策略，周期一般在10年左右；中期计划主要是根据国民经济和社会发展情况对土地经营的任务和调节措施加以规定，并作为年度计划的依据，其周期一般为5年左右，并随着环境的变化进行滚动调整；年度计划的编制则应注意增强其具体操作性和对土地市场的调控力度。并且该计划体系应具备总体控制、具体操作、市场调节等多种层次，实现规划编制计划、土地收购储备计划、土地开发计划、土地供应计划、土地利用效果评估计划、土地收益分配计划等多种计划的有机结合。

（三）借鉴先进经验，重视土地经营中的创新。土地经营与任何资本经营活动一样，也必须通过持续的创新活动实现土地经营效益的持续提高、土地经营机制运行的日趋合理、对土地经营环境变化适应性的不断增强。由于土地经营是一种面向市场的政府行为，同时涉及到大量的制度安排问题，因此机制创新在土地经营创新体系中具有特殊的重要地位，应该受到土地管理机构的充分重视。国内外土地经营在长期的实践中，积累了丰富的经验，值得开展土地经营的地区借鉴学习。如在土地供应方式上，可以借鉴上海实行政府主导、熟地流转和成片开发的经验。在高新技术开发区的土地经营中，可以借鉴上海张江通过土地资产股权化、证券化，吸引具有发展潜力的企业进驻的做法，一方面使土地投资入股到基地公司，产业项目引进社会资本开发，实现土地资本的第一次增值；另一方面溢价引进新的投资者，实现土地资本的第二次增值。

在借鉴外来经验的基础上，根据不同城市的实际情况，土地经营还可以在下述几个方面推行机制创新：首先，在城市土地的成片开发与整理工作中，可以考虑引入与培育城市运营商，即那些承政府之上、启市场之下的土地一级半开发商，他们在透彻理解政府宏观意图的前提下，充分运用市场化的机制和手段，通过开发成片大面积的土地来带动城市和区域经济的发展，既以经济利益为导向，又注意兼顾长远的社会效益，从而发挥政府与市场两个方面的优势。

四、保障措施

（一）全过程参与土地储备，协助做好相关工作。目前，土地储备运作过程包括土地收购、土地储备、土地出让三个环节。其中，土地储备机构是具体的执行主体。但是，这一过程中涉及到很多问题，不能全部由土地储备机构单独完成，大渡口区相关职能部门应给予必要配合与协助，共同做好土地储备工作。在协作过程中，双方逐渐建立一种战略合作、互相帮助的关系，形成双方共赢的局面，为日后进一步沟通协调打下基础。

（二）严格土地出让条件，共同做好土地一级开发。坚持先拆迁、先配套、后供地，凡不具备开发条件的土地原则上不得出让。旧城改造要统一规划，实施整体打造，依据城市设计，实施成片系统开发。片区新出让的开发用地要按照片区主题和整体发展目标，在功能分区的基础上，明确物业形态、建筑形体和景观要求。要考虑规模效应和开发企业的品牌。已出让的零星土地，要根据城市发展规划对方案设计和开发建设时序进行审核和清理。

土地一级开发完成时间及质量直接影响着土地的出让时序，因此必须十分重视土地一级开发工作。目前，大渡口区大部分储备土地都是由区政府与土地储备机构共同组成管理委员会实施土地一级开发建设的相关工作。在具体的实施过程中，大渡口区政府应充分发挥主观能动性，首先制定明确的土地一级开发计划，落实开发建设所需资金、关键节点的时间安排以及双方的职责分工，接着就按照该计划有序推进各项工作，对工作中出现的问题要及时与土地储备机构协商，共同拟定解决方案，最终保证土地一级开发建设的顺利实施，使其达到出让条件。此外，在土地一级开发过程中，大渡口区政府应根据土地一级开发的完成情况，尽早提出土地出让申请，两者相互配合交叉进行，为土地出让申请的批准争取更多的时间，同时也提高土地出让的效率。

（三）编制地块出让申请报告，做好沟通协调准备。土地储备在强化政府对土地市场宏观调控能力的同时，也有利于土地资源的市场化配置；土地储备的利差，能够成为政府未来的财源与城市建设的资金。而每一块储备的土地，都消耗了巨大的成本，因此该土地的发展前景，客观上必定会影响土地储备机构的土地供应计划。所以，在与土地储备机构沟通协调时，应详细阐述该地块的发展前景，形成地块具备出让必要性的意识。根据当前所储备的土地，根据实际规划建设需要，相应地分别编制地块出让申请报告。其中，地块出让申请报告应至少包括地块概况、地块规划、地块增值潜力、地块投入产出分析、地块收益分配原则、地块出让计划（包括一级开发时间、一级开发工作职责、地块出让时间、地块出让要求等）、地块出让开发对大渡口整体发展的影响等内容。

[1]王宇，谌九林，耿剑锋.统筹发展思路下城市土地经营体系建设 [J].经济师，2004.12.

[2]张袆，董敏.城市经营与城建投资体制改革初探[J].城市发展研究，2001.3.

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