城市住房资源统筹利用与城市可持续发展

张智棡

(山西医科大学第二医院后勤管理处，山西太原 030001)

城市在城市化的起步期、加速期、稳定期会呈现不同的运动和发展的状态，我国正处于城市化的加速期，预计到2050年我国的城市化水平将达到65%左右，我国将进入城市化的稳定期，那时我国的总人口也将越过峰值而缓慢下降，我国的城市体系将进行内部调整。从微观物质层面讲，城市的可持续发展有赖于组成城市的建筑、管网、道路等在其全寿命周期能够充分发挥其价值，实现自然资源的有效利用。房屋建筑一旦建成就有它的长期性。所以研究利于住房资源统筹利用和城市可持续发展的问题很有必要。大规模的拆建不仅不利于城市文化的传承，同时也是对资源的巨大浪费。解决城市居民的住房问题，一方面要扩大建设，另一方面要盘活现有的住房资源，使现有住房资源的使用效率最大化，充分发挥它的社会效益。

1 住房的多重属性

住房既是维持人民生活的必需品，又是提高国民生活的消费品和奢侈品，还是社会资源的稀缺品，正是住房的多重属性使住房问题非常复杂。

必需品——人人都得用，多数人得有，事关国民生存权。

消费品和奢侈品——人人都想改善，会出现新旧更替的现象。

稀缺品——有些人可能不会有，甚至用不起，具有投资价值。

住房的这三个性质表明，它不是单纯意义上的商品或公益品，而是兼具两者特点的特色社会产品。对社会低收入群体应该有合适的照顾，这个体现了它的公益性质;而大多数人需要通过市场来购买，这又体现了它的商品性质。在公益性质和商品性质之间需要有兼具两者特性的过渡空间存在。

住房的建设需要消耗大量的非可再生资源，住房一般有50年～70年的使用寿命，没有达到使用年限就拆除住房是对自然资源的巨大浪费。虽然有可能拆除后可以换取更大的经济利益，却表现出原来建设决策的局限性。应该注意使用寿命内的住房本身就是社会资源，既然是资源就应该重视资源的利用率，使自然资源和住房资源发挥它的经济效益和社会效益。

市场经济是一种资源配置的有效方式，在这样的经济模式中，可以实现资源的优化配置，社会财富的增加和社会的快速发展。中国改革开放三十多年证明以社会主义市场经济为基本内涵的中国特色社会主义道路是我国发展的正确道路，是实现中华民族伟大复兴的历史选择。

房地产行业在1998年我国住房制度改革之后得到了蓬勃的发展，国民的平均住房条件有了很大的改善，城市建成区面积不断扩大，城市处在一个快速生长的时期。我国房地产行业的繁荣主要有两个基本动力，首先是我国改革开放实现了国民财富的增加，国民对改善住房条件提出了新的要求;其次是我国城市化的快速推进。这两个条件互为因果共同促进了我国房地产行业的繁荣发展。

但是市场经济主要是从住房的商品性上来调配资源的，但住房的公益性质不可能完全通过市场经济来实现。住房的公益性质和教育、医疗这两个事关国民发展权、生存权的两个社会部门有类似之处，只是住房的公益性质要比教育、医疗的公益性质要弱些。

随着我国市场经济的深入发展，必然会有国民收入差距的出现，这只要在一个适度的范围内对社会发展效率是有利的，这时社会就必须承担起保障低收入群体基本生存权利和发展权利的责任，如果保证不了，社会是不稳定的。而居住权是国民的基本生存权利的一部分。

2 城市人群和现有住房资源分析

从住房的使用群体分析，社会人群的收入是有差别的，生活方式和水平也是有差异的，而且这个差异也体现在同一个人的不同阶段。这就出现了住房资源在不同收入人群和人生不同阶段合理分配和置换的问题。从住房的商品性考虑，这个问题是完全可以由市场经济解决的。但兼顾住房的公益性质，这个问题就不能单单依靠市场或单单依靠政府政策来解决，两方面需要相互配合。在坚持住房市场分配为主的原则下，分类制定相应的政策来调控现有住房资源的配置，这里地方城市政府无疑是解决这个问题的主角。

我国正处于城市化快速推进的时期，大量的农村人口迁入城市。在大城市，社会人群大概可分为以下几种:有祖产(多套房)的土生城市人群和城中村“村民”，可称其为“城市原住民”;在城市工作多年，已经有稳定的家庭收入，且有一套较好住房(或还有一套旧房)的移民，可称其为“老移民”;新近搬入城市的工作者，收入尚不稳定还没有解决住房问题的移民，可称其为“新移民”。这种分法只是非常粗略的对城市人群进行了分类，这个分类更主要是体现在居民的城市归属感上。而有没有住房和有没有城市归属感又有着很大的关系。以上三类人群按收入水平可分为高、中、低三个水平，这样就大致把大城市人群分成了9类不同人群。再加上不在城市生活的外地住房投资者，城市住房的受众大概可分为10类人群。

城中村土地属于集体土地性质，不作为城市商业用地开发，城中村村民大都已经不再是农业人口而是城市原住民。这些集体性质土地可以转化为城市用地，村中现有住房由集体土地的转换收益来补足其土地出让金，把房屋的小红本转化为大红本。集体土地置换为城市用地完成后，村委会也就变成了居委会，“农民”也就变成了市民。而集体财产则可以拍卖或转化为股权进行企业化管理，与居委会脱离关系。

下面我将对城市住宅进行分类。按年代分为:老宅(新中国成立以前)、1999年以前、1999年以后，共三类。三类中，每类按照房屋质量和满足现代生活需要的潜能，可分为高、中、低三档。这样城市的9个不同人群就以自有或租赁的方式居住在这9类住房中。

高档的老宅以及成片区的中档老宅一般都是历史文物，重新修缮可以满足现代生活需要的，其商品价值还是非常大的。买这类住房的人应该承担起保护文物的责任。修缮建设必须由有相关资质的设计单位设计并由城市建筑部门和文物部门批准后方可实施。对于愿意留在老宅继续居住的城市原住民也应该承担起和购买老宅人相同的责任。同时应该为这类住宅设立一定数目的文物保护基金，在修缮保护中发挥作用。孤立的中档老宅可以迁建保护，而低档的老宅，没有历史价值的可以拆掉。

1949年～1999年的高档住宅很少，应积极动员社会力量更新改造，成为保障性住房或保障性出租房。对于其中有历史价值的住宅建筑，应该按照文物保护起来，可以参照以上老宅的保护模式。

1999年以后建设的房屋以商品房为主，也包括一些新的福利分房，基本上产权都归国民私有。这些住房是可以经过分类分为高档、中档、低档三类。

3 住房资源的统筹利用

城市居民获得住宅的方式市场上主要是直接购买和租赁两种。作为社会保障体系的一部分，廉租房和保障性商品房应该是体现住宅公益性质的辅助配置方式。前段已经对现有住房资源进行了分类，使这些住房资源充分利用和流转顺畅是住房资源统筹利用的两个着眼点。

城市政府制定房地产政策时应该按照住房的类型、人群阶层来制定相应的税收、福利保障和贷款政策。用中央政府或省级政府一刀切的方式来解决住房问题难度大，也不太现实。因为住房问题有它宏观的一面，而更多的体现在中观和微观领域。城市政府应该在城市房屋流转领域发挥指导作用，积极制定有利于盘活城市所有的住房资源的城市政策。

保障性商品房是城市收入较低的城市居民以保障性价格购买的住房。从经济学角度讲，低价格的保障性商品房必然是与相对低质量联系在一起的，这样才可以保证其使用者是真正需要社会照顾的对象，而档次不合适的保障性商品房则可能被其他社会阶层的人群侵占，而不能发挥它的社会效益。从设计规划角度讲，新建的保障性商品房要么面积小、功能不全，要么偏远。所以保障性商品房这类低质量的房屋可以从城区中的老旧二手房中寻找。而建设档次和老旧房屋一样的新房是对资源的浪费，同时这类住房的未来使用方面也存在问题。这些老旧住房本身已经存在，往往还集中在城市老城区，重建改造难度往往很大，这些房屋的所有者很多已经搬离而住进了新的改善性住房。所以应该制定一套好的盘活这类住房的政策，使住房的所有者可以转让这些住房的所有权并从中套现资金，来改善自身的住房条件。这样从流通领域着手，可以实现住房资源的合理利用，同时也有利于城市的保护更新和住房资源的循环利用，还有利于保持城市各阶层混杂居住的社会必要复杂性。

保障性出租房主要供城市租不起普通出租房的城市人群包括新城市移民租用。同样作为带有福利性质的房子，房源也可以从城市老旧房屋中来找，将这些资源盘活。现在也出现了新建的低价出租房，如城中村中的出租屋，这种房屋的出现，对于城市规划和管理者来说是个顽疾，而对于保障性出租房它却是一条重要来源，有一定的正面意义。

普通出租房主要供城市暂时买不起保障性商品房新城市移民租用。普通出租房也是城市政府应该提供的政策保障，以控制城市的房租水平。房屋类型可以是一房一厨一卫、两房一厨一卫或多房组合，这样的房子和普通商品房没有太大差异好转换，这类房子可以由开发商去做，城市政府以政策形式要求其一定比例的房子在一定期限内为出租屋，期限过了以后可以进入商品房市场。政府也可以建设一些公租屋，这类公租屋的房屋类型有单房、一房一卫、一房一卫一厨，并带有一些公共空间，如:洗衣房、电视机房、棋牌室等。

通过这两类出租房和城市已有出租房源可以解决城市需要租房人群的住房问题。同时也可以为解决城中村这一城市顽疾提供条件，等到基本上没有人愿意去租用城中村房屋时，城市顽疾的问题就解决了。当然也应该支持这些房屋通过新的规划建设改造转化为条件好的出租房。

房租水平比较高的高档出租房则由私有住房提供。“炒房”作为财富投资方式是合法的，它对支持房地产事业的繁荣有重要作用，政策应该在一定范围内是支持的。但是房屋作为一种稀缺资源，使其长期闲置而不发挥它的社会效益是不合理的。所以城市政府可以以高额的“房屋空置税”促使房屋所有者将房屋租出去，这将为高档出租房提供房源。“房屋空置税”是和房租相联系的，也就是其额度要足以促使房屋所有人即使不把它卖出去最起码也得把它租出去。住房作为商品，就微观个体来讲，出现一些价格的波动很正常。但就整个房地产行业来讲，它牵动着社会经济的敏感神经，社会经济不希望出现房地产行业的大起大落甚至崩盘，一旦出现大的起落，那么对社会经济的打击是巨大的、严重的、长期的。这就使住房问题更加的复杂化。因此需要探索人民大众的幸福度、经济的平稳发展、资源的合理利用这三者兼顾的房地产行业发展模式和相应的调控政策。

住房具有必需品、消费品、稀缺品三个属性，决定了它不能单单依靠市场或政府就可以解决，而必须寻找社会利益、经济利益、资源利用的平衡点，这是一个动态的复杂过程。这就要求城市有更高的管理水平，促进城市的新陈代谢和可持续发展，使城市成为居民幸福指数高、经济繁荣、稳定发展、对境外人才和资金吸引力高的幸福城市、活力城市、魅力城市。

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