基于代建制的建设项目管理探讨

程炳杰

摘要：所谓代建制是项目业主通过招标方式，选择社会专业化的、具有独立法人资格的项目管理单位(代建单位),代理建设单位全权负责工程项目的投资管理和建设组织实施工作(或提供咨询服务)。本文探讨了基于代建制的建设项目管理。

关键词：代建制；建设；项目；管理

中图分类号：F832.48文献标识码：A 文章编号：

代建制的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。所谓代建制是项目业主通过招标方式，选择社会专业化的、具有独立法人资格的项目管理单位(代建单位),代理建设单位全权负责工程项目的投资管理和建设组织实施工作(或提供咨询服务)。严格控制项目投资、质量和工期是项目建成后交付使用单位的一种项目管理模式。

一、实施“代建制”的必要性

1、代建制规范投资行为，能够实现管理正规化。实行代建制，将投资项目交给代建机构管理，充分发挥代建机构所具有的工程建设的专业化优势、企业的团队优势、管理机构的科学化和市场化优势，有利于科学地控制投资、工期和质量，有利于项目单位将更多的精力投入到项目的前期论证、可行性研究和项目后期评估及项目营运上， 从而使投资项目在前期决策上更加科学，在后期运营中更加高效。

2、实行代建制，克服超额投资，基本解决了传统的“四位一体”模式所产生的“三超”现象。实行代建制使作为项目管理者的代建人与作为投资主体的业主分离。业主负责投资，代建人负责建设管理，这样可使各方的激励与约束相统一，规范了投资行为。它们之间通过具有法律效力的代建合同进行约束，做到“投资、建设、管理、营运”四者相互独立，有效保证资金的使用效益和施工质量。

3、实行代建制抑制腐败行为。过去的管理模式缺乏有效的监督机制，法律规章不够完善，导致了腐败的发生。由代建机构管理项目单位的工程建设， 可以从体制上撤除腐败和超额投资产生的温床。因为代建机构是独立于项目单位以外的市场主体，可使项目的决策者与实行者分离，项目单位可以以独立的决策者和监督者的身份对腐败行为和工程超投资进行监督。此外，代建机构内部的专业化运行机制也能有效地抑制腐败行为和超投资现象。

二、 建设项目代建制存在的问题

1、代建制缺乏法律依据

对于项目代建是何种合同关系，代建委托人与代建单位之间的关系到底是委托与被委托还是发包与承包，代建单位应担任何种角色，需要承担什么样的责任，如何进行代建委托等，目前我国法律并未作出明确的规定。 现实情况是一方面部分业主不愿将建设期法人职权委托给代建单位， 另一方面采用合同形式将法人责任转移是否符合法律规定并没有明确依据；再者代建单位即使取得了法人地位可以行使法人职权，也并不愿承担法律规定的建设单位责任。

2、代建单位行业管理混乱

我国对工程建设实行了阶段分割、部门分割的管理方式， 一个工程项目在建设的不同阶段归不同的行政部门管理，从事不同建设任务的企业也分成不同的资质分属不同的行政部门或行业协会管理。代建单位到底应取得怎样的资质， 应由哪个行政部门和行业协会来加强代建单位的建设和管理，目前尚未有这方面的管理制度。各地方出台的本地区管理办法对代建制的含义和理解各不相同，其管理方法、职责和权力也不相同，限制了代建制管理的发展。

3、建设单位和使用单位并未实现真正的分离

实行代建制的目标之一就是解决“投资、建设、监管、使用“多位一体的矛盾，但在实施过程中有些项目的“建设”和“使用”并未实现真正的分离。 一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，因此在项目实施中对代建单位的工作过多干预，在一定程度上影响了代建单位对项目的管理和工作积极自动性，也影响到项目的顺利实施。

4、代建收费过低

由于绝大多数地方在实施代建制的相关文件中未明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现恶性竞争现象，代建管理费用一降再降。代建管理是整个项目建设过程中周期最长、范围最广、管理责任大的工作，比照设计咨询及工程承包，其收费明显偏低，责权利不对等，影响代建单位的积极性，造成代建公司不愿派出优秀管理人员和承担更多的管理责任，不利于提高代建工程管理水平和代建项目的投资效益，最终也将阻碍代建制的发展。另一方面，希望加大代建单位对代建项目造价控制的重视程度和责任，因而设置了较高比例的造价超支处罚和相应的节约奖励。然而由于建设工程的系统性和复杂性， 该做法难保不导致以降低使用功能和提高日后运行维护费用为代价换取工程造价的降低。项目代建是一种高层次的管理服务，简单地用考核承包商的办法来考核项目代建单位，其政策导向的后果是不难想象的。

5、风险转移问题尚未解决

国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不会因实行代建制而产生转移，建设单位通过委托代建， 建设工程的一般民事责任风险转移了，但更重要的行政责任（包括对单位主管领导的责任追究)乃至刑事责任的风险并没有转移,原因在于代建制度还不是一个法定制度。 另外，作为甲方的建设（使用）单位，仍然承担了一部分由法规赋予的责任和义务，并没有因实行代建制而发生根本性的转移，使用单位仍将直接面对工程投入使用后难以避免的各种问题投诉。现阶段的代建单位因有限的代建费用而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并未完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生了各种不利的影响，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，不利于代建制的推行。

6、 从业人员素质有待提高

我国目前从事项目管理的人员专业水平总体不低，现场实践经验也较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、复合型人才、而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才奇缺，并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，且培训经费缺乏!缺少专门培训机构。

三、基于代建制的建设项目管理措施

1、完善法制建设，确立代建制度的法律地位。在项目“代建制”中，涉及到三方当事人：委托方（投资人）、代建方和使用方。从法律设计上需要一个既能体现法治原则和精神，又能平衡三方效率与利益的合同体系，也可以说是“代建制”中一个亟待解决的问题。“代建制”的框架体系应该尽快设立，使得委托方、代建方、使用方共同签订规范代建合同，在合同中对三方的权利、义务及其配合、协助等做出明确约定。在一个统一的合同的前提下，求同存异，克服信息不对称带来的弊端，用法律契约明确各方的权利和义务并严格执行解决。鉴于目前对代建制认识的混乱， 建议政府主管部门尽快出台有关工程项目代建制的法律性文件，明确什么是代建单位，代建单位在国家基本建设程序中的地位、权力与职责、与参建各方的关系，代建制实施的形式、适用的范围等问题。由于实施代建制的背景和法律环境各方面条件的限制， 可以先通过暂行条例或规定进行试点管理，总结经验后再逐步规范和推广。

2、着力发展“代建”市场。对代建单位的资格条件和市准入条件制定明确的规定，同时，对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据， 使得代建市场尽快形成良性的市场竞争机制。市场机制使得代建单位能够良性竞争，达到优胜劣汰的目的，从而使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，提升代建管理水平。

3、建立合理的代建费用标准，研究出关于投资节余奖励的适当办法。对于如何确定代建取费的标准，是一个十分复杂的问题，应该综合考虑各种因素。比如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高低以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等，根据现有规定以及代建制的实践情况，综合全面地考虑。

4、建立和完善科学的代建单位激励约束机制。应以合同管理的方式约定代建各方职责， 合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为，有利于确保项目质量和代建效果，因此代建项目都应实行合同管理，使用单位应与代建单位订立合同，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务，依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。

5、加强项目管理人才的引进与培养。代建制企业应建立完整的人员聘用、考核激励和培训计划，充分重视和加强人才的引进与培养， 培养既能掌握国家经济法规、又精通专业技术、并懂管理的复合型人才。同时，加强服务意识和责任感，增强企业的核心竞争力。

综上所述，随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建制的不断发展和完善，“代建制”的实施使项目管理技术、管理手段、管理思想更专业、更先进；而随着代建制的不断发展和完善，代建制必将会更加深入人心，在我国政府投资项目管理中发挥出更大的作用。

参考文献：

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注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。