形成多手段联动纠纷解决机制 构建和谐社会

孙书侠

摘要：在当前生活中，中国现行纠纷解决手段依法划分有多种形式。但近年来，由于人们对诉讼的盲目崇拜，致使多纠纷解决手段在化解社会矛盾过程中，所发挥的作用极不均衡，甚至有些手段近乎淘汰。要改变这种现状，就必须形成多手段联动的纠纷解决机制。

关键词：多手段联动；纠纷化解机制；和谐社会

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0101-03

进入新世纪以来，随着中国改革开放不断深入，利益格局不断调整，社会不同阶层和主体间的纠纷大量涌现，且逐步呈现出尖锐性、复杂性、群体性和突发性特征，这些严重影响了中国的经济发展和社会和谐。为此，改革现行单一的、各自为政的纠纷解决机制，形成一种综合的、多手段联动的纠纷化解模式，成为全社会普遍关注的课题。本文拟对此做以粗浅分析。

一、形成多手段联动纠纷解决机制的必要性

在当前生活中，中国现行纠纷解决手段可谓多种多样。依法划分，主要有：诉讼、仲裁、调解。其中调解根据调解者的身份不同，又可划分为司法调解、行政调解和人民调解多种类型。长期以来，尽管中国矛盾平息手段形式多样，可这些诸多手段彼此在纠纷解决过程中，所承担的任务、发挥的作用等方面，却极不均衡。从而暴露出现行纠纷解决机制间内在的缺陷，也使得对该纠纷解决机制进行改革势在必行。

（一）由当前中国社会矛盾发展现状决定的

国际经验证明，当一个国家人均GDP进入1 000美元～

3 000美元时，社会就会进入结构深刻变动、利益不断调整、机制加速转型、各种不协调因素活跃、社会矛盾日益凸显的高风险期。如果这时社会应对措施不力，就会导致国家经济徘徊不前、社会动荡不安的后果。目前中国正处在这样一个高风险时期。

伴随这样一个特殊时期的到来，一些前所未有不曾预料的、昔日看来微乎其微的普通民事、经济纠纷，今天却交织、突发、激烈、大量地涌现出来。这些年不仅群体事件数量急剧攀升，而且规模越来越大，手段也越来越激烈，动辄到政府门前静坐、堵塞交通要道、群体越级上访、武装械斗、甚至打、砸、抢、烧。严重影响了社会的正常秩序。

那么，是什么原因诱发这些群体事件大量发生呢？一些专家研究表明：诱发这些群体事件发生的直接或间接原因，都和老百姓的利益受损有关。因此要改变目前这种现状，根本出路是政府要关心群众疾苦，维护群众利益，及时有效排查、疏导、化解各种纠纷，把矛盾消灭在萌芽状态。而要实现这一目标，就需要多部门介入、多主体参与、多机制配合，即形成多手段联动的纠纷解决机制。

（二）由当前诸纠纷解决机制发展不均衡性决定的

诉讼、仲裁、多种形式的调解，均是中国纠纷解决机制的重要组成内容。新中国成立以来，它们各自通过不同的程序和手段，为化解纠纷构建和谐，发挥了不可小视的作用。但近年来，随着人们对诉讼的盲目崇拜，导致各种纠纷解决组织在工作中，苦乐不均，发展失衡。（1）法院诉讼门庭若市。在诉讼万能论的影响下，这些年法院受案数量一路走高。这一方面说明公民的法律意识在增强，值得让人欣慰。但另一方面却造成了有限的司法资源难以承受案件之重，特别是大量“一文钱”官司和一些“鸡毛蒜皮”纠纷持续涌入法院时，人民法院只能被淹没在诉讼的海洋之中，司法公正自然难以保障。（2）行政调解冷冷清清。中国行政调解，配有健全的机构和足额的人员，在今天社会矛盾触点多、燃点低、官民关系紧张的情况下，行政调解本应大有作为，但事实正好相反，行政调解却门前冷落。（3）人民调解基本瘫痪。在一些地方，由于人民调解组织机构不全，一些调解员法律知识欠缺，调解手段单一、方法不活，或者调解结果不同程度受到家族势力、权力因素影响，公正性不够，导致人民调解在有些地方，名存实亡。

在今天社会矛盾多发的特殊时期，多纠纷解决机制之间这种不协调、不合理的发展态势，迫使人们不得不思考，如何才能从体制结构上重新激活各种纠纷解决手段。

（三）由司法万能带来的显隐性危机决定的

由于法院诉讼具有行政调解和人民调解，难以具有的优势，使得诉讼成为当前人们解决纠纷的首要选择。但是，司法在带给人们公正的同时，也给人们带来了结案后难以修复的后遗症。（1）从显性后果上看。过多的案子流入司法渠道，会使司法不堪重负，从而导致诉讼中一些案件应调不调、能调不调、以审代调，诉内调解成为形式，或久调不决、久审不判、久拖不执，司法质量大打折扣，公众维权成本升高。（2）从隐性后果上看。司法独大，导致多数纠纷当事人耗费大量时间、金钱到法院寻求公正，最后案子结了、官司赢了，但事后人们却不无遗憾地发现，将所有案子不分大小、不分青红皂白一律通过法院，依法裁判，并非最佳处理方案。因为法院“非黑即白”、“非对即错”、“一刀两断”的裁判模式，往往与当事人期望的后果相去甚远。特别是一些具有亲情和邻里关系的当事人，对簿公堂、不顾情面、相互指责的做法，常常是当事人赢了官司、丢了面子、失了亲情。最后在双方当事人心里留下了永久难以修复的创伤。

所以，要真正实现事了人和，构建和谐社会，提高司法诚信，降低当事人维权成本，就必须根据案情的性质、大小、影响程度，开辟多途径受案渠道，形成多手段联动的纠纷解决机制。

二、形成多手段联动纠纷解决机制的具体途径

形成多手段联动纠纷解決机制，实质上就是要通过对现行相互独立、各自为政的纠纷解决机制，进行改革、整合、重构，最终形成一个诉调、调调之间能够合理衔接与有效互动的有机统一体系。

（一）建立健全“大人民调解”的组织网络体系

在诸多纠纷解决类型中，人民调解是其中数量最多、组织最庞大的一类。而要充分发挥人民调解这一优势，首先要建立健全“大人民调解”的组织网络体系。

1.成立市县两级大人民调解领导班子。领导的重视、组织的保障是完成各项工作的关键，建立大人民调解机制更是如此。因为构建大人民调解机制涉及的区域大，牵扯的调解组织多，因而更需要强有力的领导和及时有效的沟通协调。组建市县两级领导班子，必须在市县两级党委和政府的领导下，在市县两级政法委和司法局的牵头和运作下进行。领导班子成员可以由法院、公安、信访、等行政机构人员和乡镇、村居、企事业单位，调解组织代表及工、青、妇组织代表组成。每级领导班子都应该制定出本届、本级班子在本区域内实现大人民调解的目标、任务、工作计划、具体措施及相关规章制度。

2.设立纵向三级调解组织机构。中国现行调解组织分为村居和乡镇两级。为实现跨村组、跨乡镇、跨县市“一盘棋”式的大人民调解，就必须变现行两级调解组织为三级调解组织。这样不管哪个层面出现了本区域调解组织不能解决的复杂纠纷时，都可以通过与上一级调解组织协商，在更大区域内组织调解，防止矛盾激化。

3.建立横向网格式和专业性调解组织。根据《中华人民共和国人民调解法》（以下简称为《人民调解法》）第8条和第34条规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企事业单位、乡镇及社会团体或其他组织根据需要，参照本法有关规定，设立人民调解委员会。但事实上近些年很多地方人民调解组织名存实亡。所以应尽快加以恢复。同时基于当前专业性、专门性纠纷大量涌现，一些普通调解组织和人员难以应对，因而，应吸纳一些具有法律知识和专业经验的人士组成特殊调解组织，以弥补普通调解组织的不足。

（二）做好多手段纠纷解决机制间有效衔接

做好多手段纠纷解决机制间有效衔接，是实现多手段联动解决纠纷的前提，更是实现诉调对接、多调联动的轴心。为此，应从以下几个方面着手。

1.进一步扩大人民调解的受案范围。之所以要进一步扩大人民调解的受案范围，一方面是基于当前多纠纷解决手段间，在操作程序、人员互动等方面越来越紧密。另一方面是基于实践中，人民调解的运用，已远超出现行法律定位的平等主体之间的民事纠纷。目前人民调解的触角已经延伸到平等主体之间或之外的非民事纠纷。如：土地承包、房屋拆迁、环境保护、打架斗殴等轻微行政、刑事纠纷。近年来，尽管人民调解相关法律经过多次修改，其调解范围也从最初仅限于适用公民之间的民事纠纷，扩大到2011年《人民调解法》规定的适用平等主体之间的民事纠纷。但仍然无法适用民事纠纷之外的其他性质纠纷。

2.建立法院诉前案件分流制度。目前大多数当事人选择诉讼维权，虽然是基于自主的选择，但在部分案件中，不排除当事人这种选择的盲目性和随意性。为了贯彻“调解优先原则”，许多地方法院建立了诉前案件分流制度，成立了诉调对接中心。即人民法院在立案前案件审查阶段，对适合人民调解、行政调解的案件，劝解当事人先行调解，或将案件移送法院诉调对接中心进行调解。这既减轻了法院的诉讼压力，降低了群众的维权成本，更重要的是实现了多纠纷解决机制间的有效衔接。

3.尝试设置特殊纠纷人民调解前置程序。为了降低司法裁判造成的隐性危机，一些专家学者借鉴国外做法，结合目前一些地方调解实践提出，可以尝试着对一些如：邻里纠纷、亲情纠纷、同事纠纷、婚姻恋爱、抚养赡养、财产分割继承等特殊民事纠纷，设置人民调解前置程序。

（三）提高法院对诉外调解协议效力的司法确认

相对于诉内调解，人民调解和行政调解一般被称为诉外调解。由于诉外调解除仲裁裁决具有法律强制力以外，其他调解协议均不具有法律强制力。这使导致目前选择诉讼维权人数不断增多的原因之一。因此，要实现多手段联动解决纠纷，加深诉调对接程度，就必须提高法院对诉外调解协议效力的司法确认。对此，不少地方法院采取了以下做法。

1.发出支付令。法院针对双方当事人达成的诉外调解协议，属于单纯以给付金钱和有价证券为内容的，如负有给付义务的一方当事人不履行义务时，无对等给付义务的另一方当事人，依协议向法院申请支付令时，法院在审查协议合法有效的前提下，就尽快比照民诉法的督促程序，向另一方当事人发出支付令。

2.依法确认。根据《人民调解法》第33条规定：“经人民调解委员会调解达成协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对协议进行审查，依（下转110页）（上接102页）法确认调解协议效力。”“经确认后的协议，一方当事人不完全履行，对方当事人可以向法院申请强制执行。”对于类似的行政调解协议，法院也可以采取同样的手段，保障协议的法律执行力。

3.其他做法。实践中，一些地方法院还采取，对于达成诉外调解协议后，一方当事人不履行，另一方提起诉讼后，法院在裁判过程中，可以把协议内容作为证据采纳。对于经过公证机关，赋予强制执行力的诉外调解协议，如一方当事人不完全履行，另一方当事人向法院申请强制执行的，法院将及时予以执行。

（四）实现诉讼与多调之间的充分互动

中国民诉法第87条规定;“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。”2012年3月中国新修改的刑诉法，在原刑诉法第172条“人民法院对自诉案件可以进行调解”的基础上，又增加了人民法院对一些公诉案件，也可以适用调解程序。目前正在修改酝酿的行政诉讼法，不少专业人士也提出，应建立行政调解程序，取消现行行政诉讼法中“不适用调解”的原则。这些规定，都为加快、加深诉讼与多调之间的充分互动，提供了法律的依据。

1.通过加大法院对人民调解的指导，实现诉调充分互动。基层人民调解组织，是老百姓身边的调解组织，它对基层矛盾的发生、发展有着最直接、最全面的了解。因此，基层人民调解被誉为是“化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐的第一道防线”。但由于基层人民调解是一种民间自治性群众组织。因此，《人民调解法》第5条规定:“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”人民法院通过对人民调解进行业务指导，不仅可以帮助人民调解员提高业务能力，搞好人民调解工作，同时还可以使法官通过指导，更好地把握基层纠纷的性质、类型和特点，从而为日后法院审判收集宝贵资料。

2.通过加强法院与行政调解的合作，实现诉调的充分互动。随着行政纠纷日益复杂多样，行政调解自身的缺陷和弱点日渐突显，因此，加强法院与行政机关、行政调解组织之间的联系、交流与合作成为必然。法院与行政调解之间的充分互动，具体可以通过：（1）建立法院审判与行政调解相关问题定期通报制；（2）建立司法、行政聯合调解、疑难案件分析制；（3）试行向个别特殊行政机关派驻合议庭或设立专门法庭；（4）建立法院调解邀请诉外调解员参与调解制等。

3.通过加强诉内全程、全员调解，实现诉调的充分互动。随着诉讼中依法可调解案件范围的扩展，调解在化解社会矛盾中的作用越来越大。因此，法院不仅要加强与诉外调解的互动，还要加大对诉内调解手段的运用。（1）推行诉讼全程调解制。即从当事人向法院申请立案开始，到案件审判执行完毕，整个过程中，每一个阶段，只要当事人同意调解，且依法应该或可以调解的，法官都应该积极地、认真地组织当事人调解。（2）推行诉讼全员调解制。诉讼全员调解制，是指在法院，从院长到庭长、审判长、再到审判员、书记员，即所有司法人员，都应该积极的参与和组织调解。具体法院可以通过，让法官定期轮流担任一些综治中心、信访部门、街办乡镇、司法调解组、行政部门、或基层调解委员会指导员，或安排到法院诉调对接中心担任调解员来实现全员调解。推行全程、全员调解制，不仅可以拉近法官与人民群众的距离，使法官真正感知群众的疾苦与需求，更能真正实现诉调之间、调调之间的对接与互动，构建和谐社会。