新形势下财政支出绩效评价工作的若干思考与建议

福清市财政局 何华芳

国家财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)中规定“财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”党的十六届三中全会明确提出了“建立预算绩效考评体系”的思想。自2001年起，在财政部统一部署下，福建、湖南、湖北等地开展了财政支出绩效评价的试点工作，较之以前效果较为明显。从理论上说，实行财政支出绩效评价有利于贯彻党中央科学发展观的精神，帮助政府公共部门建立正确的政绩观；有利于实事求是、客观公正地评价公共财政财政支出效益；有利于加强财政支出管理，提高财政资金使用效益。但是就当前我国公共财政体制建设的情况来看，财政支出绩效评价与管理在实际工作中有待改善的空间还很大，离财政资源配置效率最大化的目标还有一段比较长的距离。基于此故，总结财政支出绩效评价工作的经验和教训，有计划地推进绩效评价体系的建设，从而进一步提高财政支出的管理水平，已经成为摆在我们面前的一项重要课题。

一、当前财政支出绩效评价工作存在的若干问题

(一)绩效评价管理制度较为滞后

财政支出绩效评价在国内还是一项新的工作，这方面的研究和试点也是刚刚起步，还有大量的未知领域有待探索。首先，财政支出范围界定较为模糊，并且由于地方政府过度关注政绩等因素的限制，现有财政支出绩效评价在导向上侧重于经济目标方面。其次，我国财政支出的决策权与执行权存在交叉重叠的现象，决策部门常常难以获知绩效评价结果；再者，从中央到地方基本上没有形成正式统一的绩效评价机制。有些省市虽然已经成立了绩效评价处，但在中央层面尚无对口管理的部门，并且只是对部分试点项目进行评价，业务范围极其有限。

(二)缺乏统一的法律保障

财政支出绩效评价工作目前还缺乏成熟统一的法律约束和制度保障，虽然我国各地都有诸多主题的绩效评价活动，但是评价标准不统一、不规范、随意性大，很难真正的发挥考核评估的作用。我国公共投资部门曾经提出要完善项目投资决策程序，从立项决策到财政支出绩效评价等实行全过程管理，但时至今日仍未出台有关财政支出绩效评价工作的全国统一的法律法规。这就使绩效评价工作流于形式，而绩效评价工作的制约、导向作用也无法得到充分的发挥和体现。

(三)绩效评价指标体系种类繁多，不够科学规范

当前在固定财务、技术、工程管理指标的全过程评估中，各有关部门的财政支出绩效评价主要侧重于对技术、工程以及资金的使用的合规性的评价，缺乏对财政资金使用的效益性评价。同时，财政支出的绩效指标体系种类繁多，加上政府职能非常广泛，全国各部门、各行业、甚至各项目都有自己的指标体系，使得指标设计十分复杂，甚至交叉重叠以至评价结果也往往大相径庭，这种财政支出评价体系严重缺乏公正、公平和科学性，同时太多的指标体系设计也造成了巨大的公共资源浪费。

(四)绩效评价范围较小，内容不全面

目前我国财政支出绩效评价的范围窄，支出评价内容不够全面。首先，支出绩效评价主要对象主要侧重于项目支出本身，比如项目的立项审核、项目投资、项目回报等，而对于其他，比如说环境对投资行为的影响，投资行为对行业、社会以及整个经济运行的影响等与项目相关的宏观因素却鲜有涉及；其次，支出绩效评价的内容重合规性评价轻效益性评价。各部门财政支出绩效评价工作审计特征明显，而对项目效益或项目发展效益评价不足，这些都将影响评价效果，使其不能充分的为政府宏观决策服务。

(五)绩效评价方式“重脚轻头”，“重局部轻整体”

我国现行试点地区的财政支出绩效考评方式“重脚轻头”，“重局部轻整体”。一是体现在对事后支出结果的评估为主，而对投入、过程、结果、效率等事前的源头综合考评不足，这种停留在初级静态管理阶段的绩效评价很难使财政支出绩效管理达到应有的效果。二是体现在绩效评价只重局部轻视整体的片面性上，以至于评估的结果难以切实地反映出项目的绩效。有些项目局部或者短期收益不是很明显，但从整体或长远来看，却对未来地方区域经济发展有着至关重要的作用。

(六)绩效评价结果运用不够充分，缺乏约束力

由于财政支出绩效评价工作体系不健全，相关信息不充分、激励与问责机制不完善、缺乏法律规范，以及各部门之间协调不充分等种种因素限制，财政支出绩效评价的结果目前还没有被充分运用到财政资金支出项目的全过程，它的结果或者被存档，或者被借鉴参考，这不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，更是丧失了其应有的权威性，缺乏对各环节相关责任人约束力，这使财政支出绩效评价的功能大为减弱，同时也使财政支出绩效评价工作难以深入进行。

二、完善财政支出绩效评价的对策与建议

(一)完善绩效评价管理制度，提高绩效评价工作的有效性和制度的可持续性

1、不断完善财政支出绩效评价相关制度

要通过法制化、制度化的管理要求，从中央到地方要建立起一套统一的、规范的财政支出绩效评价机制，重点明确绩效评价工作的程序、规则、组织方式等，并对有关行为主体的权利与义务准确界定。

2、积极推行财政支出绩效评价资源共享

首先，要加强财政绩效评价数据库建设。将科学规范、统一合理的财政支出绩效评价指标体系及相关数据等建立一套数据软件操作平台，达成资源共享。其次，要加强决策权与执行权的配合，积极整合行政资源，加强不同部门或同一部门上下级之间资源整合，减少分割、浪费现象。

3、必须加大财政支出绩效评价组织实施力度

在国外，财政支出绩效评价不仅符合政府财政管理改革的要求，而且更是作为国家建设高效政府的一种制度约束手段。例如：美国政府绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。由国会会计总署对各部门实施绩效的评价，所以其评价的力度很大，评价的效果可以充分运用到提高政府工作效率中。

(二)完善绩效评价的法制建设，保障绩效管理工作的有效开展

在我国目前的法律条文中，关涉到财政支出绩效评价的法制建设基本上为空白，再加上中央与地方政府部门对其还处于摸索、探索阶段，进一步影响到财政支出绩效管理工作的成效。鉴于此，我国需要花大力气补充、完善财政支出绩效评价的法制化建设，保障绩效管理工作能够有序有效的开展。在《预算法》、《审计法》等专门性法律中拓展深化有关财政支出绩效管理的条文要求，以此加强对财政支出管理的约束力，强化进行支出绩效评价手段，为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础。

(三)建立健全科学、合理的指标体系

从根本上说，设计一套完整的财政支出绩效评价的指标体系，需要遵循以下三大“结合”原则：长期效益与短期效益相结合；指标的统一化与专门化相结合；定性与定量相结合。长远地看，我国财政支出绩效评价指标体系建设的目标是形成一套完整的财政支出绩效评价指标库,建立立体型、多层次的指标体系。根据财政支出绩效评价的层次,在财政支出分类的基础上,针对财政支出管理使用行为的主体,分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库，保证财政支出绩效评价工作顺利开展。

(四)扩大绩效评价的对象和内容，推动财政支出绩效评价向“全方位、多层次、大范围”发展

根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可将财政支出绩效评价工作分四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。当前，应该从项目绩效评价入手，通过对大类项目的评价反映部门支出绩效，通过强化结果应用约束部门管理行为；按照“逐步扩面、有序推进”的原则，逐步将评价范围拓展到预算编制、预算执行和项目安排环节，充分考虑具体项目或部门的特点与环境等综合因素，并结合经济和社会发展实际，推动部门支出绩效评价向“全方位、多层次、大范围”拓展，最终实现对部门支出管理绩效的系统评价。

(五)建立健全财政支出事前、事中、事后绩效评价全过程的“跟踪问效”机制，推进绩效管理模式创新

1、建立事前的申报、审核制度

要建立绩效目标的申报、审核制度，并将该制度作为预算批复的必要条件，根据所要达到的目标对资金需求进行测算，使项目预期绩效与预算安排相结合，促进项目按既定绩效目标实施。

2、重视事中的跟踪问效

要求部门和单位严格按照计划和预算执行，不断了解财政支出使用中的目标完成情况，监督绩效目标实现的各项政策、措施的落实情况，保证项目按绩效预定目标完成。

3、做好事后绩效评价

结合事前、事中的管理，做好事后的考核评价，并做好绩效评价报告。实现资金使用全程的“跟踪问效”机制。

(六)加强绩效评价结果的反馈和应用

首先，汇总各类财政支出绩效评价的结果，并将其以反馈信息的形式作为第二年度财政分配与部门预算的重要依据，并在此基础上建立一整套有关财政支出绩效的激励机制与约束机制。具体地说，对于绩效考评优良的部门或项目，在安排下年度的财政分配和部门预算时给予优先考虑；对于绩效较差的，除了通报处理外，还要在安排下年度财政预算时予以从俭考虑。这样做的好处就在于从源头上控制、约束绩效低下的财政支出。其次，在执行预算的中期过程中，可以根据报告查阅、对比资金的使用安排及其绩效，进一步了解部门预算的执行情况，及时地、尽早地发现预算资金使用、安排中的问题，该调整的调整，该杜绝的杜绝，尽可能地发现问题解决问题。通过绩效评价结果的反馈，财政部门可以及时地发现问题，提出针对财政支出管理的整改措施或意见，促使各级政府部门不断提高财务管理水平。

总而言之，在实施财政支出绩效评价的具体过程中，可以及时发现财政制度的各种问题，通过各类信息资料的汇总，有助于政府相关部门不断完善财政制度并科学合理安排各项财政规章制度，进一步提高公共财政制度的可行性。正是在这个意义上，财政支出绩效评价工作事关政府部门社会公共管理的各个方面，财政部门应制定一套行之有效、科学合理的法律规章制度对财政支出绩效评价加以规范化，有效地保障绩效评价工作的顺利开展。

[1]《高级会计实务科目考试大纲》（2011年）经济科学出版社

[2]超学群.关于财政支出绩效评价和管理制度的思考，现代经济探讨，2010年第12期

[3]陈文琼.完善我国财政支出绩效评价的对策建议，海南金融，2007年第03期

[4]杨 平.对我国财政支出绩效评价的探析—以广东省财政支出绩效评价实践为例，“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集

[5]以绩效为核心 建立竞争择优的财政专项资金分配机制，中国财政，2009（21）

[6]推进财政支出绩效评价工作课题研究报告，安徽省财政厅，2010-11-25