我国正处级领导职务公务员能力构建

方振邦 葛蕾蕾

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

一、正处级领导职务公务员能力研究的背景及意义

以信息技术为代表的科技革命迅猛发展，经济全球化快速扩张，国际经济结构调整明显加快，这一切都对政府公共服务的能力和水平提出了新的挑战。我国已进入改革发展的关键时期，随着干部人事制度改革的深化和政府职能转变进程的加快，公务员的工作方式和面临的工作任务正发生着重大转变。公务员作为国家行政职能的具体执行者和实施者，是行政活动的决策者、组织者和实践者，是推动政府职能有效实施的主要力量，而公务员能力则是决定政府职能能否有效实施的关键因素。所谓公务员能力是指公务员在现代行政环境中依法运用公共权力和公共资源，有效履行行政职责过程中所体现的能够影响其工作效率和效果的相对稳定的个体特征和品质，这些个体特征和品质包括公务员所需具备的素质、价值观和心理特征等。公务员能力直接反映了政府的执政能力和施政水平，更直接决定着政府工作的效率和效能;是构成国家核心竞争力的重要组成部分，是公共部门人力资源开发的焦点。当前，公务员能力研究已成为世界性潮流，许多发达国家与地区普遍重视公务员能力研究。美国、英国、加拿大、荷兰、澳大利亚和日本等国家都把提高公务员能力作为迎接新挑战和增强国家竞争力的重要战略，并积极建立适合本国国情的针对不同级别的公务员能力标准和框架，用于公务员的选拔、录用、考核、晋升和培训等人力资源管理活动当中。这些已有的成功理念、制度和实践，为我国正处级领导职务公务员能力研究提供了重要的参考资料。

根据《中华人民共和国公务员法》的规定，我国公务员的概念界定为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员①《中华人民共和国公务员法》，中国法制出版社2005年版。。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务公务员是指在国家各级行政机关中具有组织、管理、决策和指挥职能，并担任一定领导职务的公务员。领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职②《中华人民共和国公务员法》，中国法制出版社2005年版。。正处级领导职务公务员是我国领导职务公务员队伍中的中坚力量，处于承上启下、沟通内外的重要位置。他们在各自所在的部门独挡一面，既要贯彻执行上级的指令，又要结合本部门的实际情况，整合各种资源，协调各种矛盾，确保本部门的和谐健康发展。因此，正处级领导职务公务员既是“指挥员”，又是“战斗员”;既要直接承办具体业务，又要组织和带领下属一起工作，共同完成任务，如同交通枢纽，发挥着举足轻重的作用。省、部、委各司、厅、局机关内设机构的正处级领导职务公务员作为正处级领导职务公务员队伍的重要组成部分，肩负着正处级领导职务公务员共同的使命，履行着正处级领导职务公务员共同的义务，但由于其工作环境、工作职责以及工作要求等与其他正处级领导职务公务员的区别和不同，决定了机关内设机构正处级领导职务公务员能力要求的特殊性和差异性。对应《中华人民共和国公务员法》的规定，处级正职领导职务公务员，即省、部、委各司、厅、局的处长和县长、地级市的各局(处级局)局长、区长等。在实际的工作活动中，同样作为处级正职领导职务公务员，县长、地级市的各局(处级局)局长和区长与省、部、委各司、厅、局机关内设机构处长的工作内容、工作职责以及工作要求却有很大的差异，构建正处级公务员的通用能力不一定具有很好的适用性。在以往的学术研究中，Jacobs就曾对Boyatzis提出的通用能力模型提出了质疑，他通过对英国500多个组织进行研究后发现:不同的管理工作需要不同的能力。通用的能力模型过于普遍和抽象，限制了发展能力的价值和意义①Jacobs R．Evaluating managerial performance:The need for more innovative approaches．Meeting of European Foundation for Management Development，“Knowledge as a Corporate Asset:An International Perspective．”1998．。因此，针对特定层级和特定工作环境来开发相应的能力，才更具有实际意义。本文将研究对象限定为省、部、委各司、厅、局机关内设机构的正处级领导职务公务员，为了行文的顺畅便利，下面将其简称为正处级领导职务公务员。

开展正处级领导职务公务员能力研究主要是通过对一个特定工作群体进行研究，总结出完成这种工作究竟需要具备哪些能力和素质。国家人力资源和社会保障部(原人事部)于2003年底颁布了《国家公务员通用能力标准》，提出了公务员九项通用能力标准框架，各级地方政府也相继提出了各种能力标准，如广州市、宁波市、武汉市和深圳市等。但是，通过文献回顾发现:以往有关公务员能力的研究更多的是将公务员作为一个整体来研究，或者是聚焦于某地域对某级别领导干部的能力进行研究，而几乎没有对省、部、委各司、厅、局机关内设机构正处级领导职务公务员的能力研究;以往研究所提到的领导职务公务员能力素质的概念界定都很笼统，缺乏明确、清晰的定义;研究更多体现在对领导职务公务员能力的理论阐述上，缺乏实证研究的严谨性。因此，本文在借鉴国内外已有研究成果的基础上，通过采用文献分析、专家会议、问卷调查和统计分析等研究方法，来探索我国正处级领导职务公务员这一重要群体的能力，解答正处级领导职务公务员应具备哪些能力以及这些能力如何界定的问题，并对副处、副司、正司级领导职务公务员对正处级领导职务公务员能力评价结果的差异进行探讨和分析，从而为正处级领导职务公务员的选拔任用、培训开发等奠定理论基础。

二、正处级领导职务公务员能力框架的初步确定

正处级领导职务公务员初步框架的确定主要包括以下几个步骤:首先，根据各个国家和地区中高级公务员能力的研究成果，对公务员能力进行遴选，形成中高级公务员能力汇总表;其次，通过专家会议讨论的方式，选择出适合我国国情的对正处级领导职务公务员而言非常重要的核心能力，形成初始框架;第三，邀请专家小组对各个能力的定义进行探讨，并对各个能力进行维度划分和概念界定，以便进一步调查研究，为形成正处级领导职务公务员能力的最终框架做好准备。

(一)国内外中高级公务员能力汇总

整合美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰和日本中高级领导职务公务员能力研究的结果，结合国内北京、上海、广东省、浙江省和香港地区中高级领导职务公务员能力框架，由人力资源管理专业的3位研究生分别对其进行归类汇总，汇总完毕后对归类结果进行比较核对，对于有分歧的地方进行探讨，并统一能力的命名，最终形成中高级公务员能力的初始归类汇总表，将中高级公务员能力汇总后，由行政管理方向、人力资源管理方向、心理学方向的教授、副教授以及在政府部门负责公务员管理工作的领导干部组成专家小组，对汇总后的中高级公务员能力进行进一步的探讨和筛选。通过各位专家的讨论和分析，最终汇总形成28项能力，具体为沟通表达能力、公共服务能力、执行力、协调能力、人员管理能力、心理调适能力、计划能力、责任意识、开拓创新能力、应对突发事件能力、持续学习能力、信息处理能力、团队建设能力、时间管理能力、公平公正、问题解决能力、概括总结能力、监控能力、决策能力、战略思维能力、勤政廉政、改进优化能力、调查研究能力、全局意识、人际关系能力、资源整合能力、冲突管理能力和变革管理能力。

(二)正处级领导职务公务员能力的分类与定义

参考国内外对公务员能力的定义，结合我国机关内设机构正处级领导职务公务员的具体特点，组织相关人员对正处级领导职务公务员能力的定义进行了多轮讨论，最终确定了其定义。同时，根据各个能力的内涵及相互间的关联程度，本研究对遴选出来的能力进行了汇总归类，将28项能力归为7个维度，分别为:战略规划、分析决策、组织协调、变革创新、人员领导、价值观念和基础素质，具体如表1所示。

表1 正处级领导职务公务员能力定义汇总表

全局意识 始终能够从组织长远利益和整体利益出发，站在全局的角度看问题、想办法、做决策。责任意识 具有崇高的使命感，清楚地知晓个人肩负的责任，并自觉认真地履行职责;在工作出现失误时，敢于主动承担责任，及时弥补过失。价值观念公平公正 坚持原则，诚实正直，是非分明，按照科学程序处理各种事务，一视同仁地对待下属人员及服务对象，克服偏颇心理，抵制徇私行为。勤政廉政 热爱本职工作，恪尽职守、勤奋工作，认真负责地为国为民做事;严格遵守党纪国法，正确行使公共权力，艰苦朴素、严于律己。公共服务能力 牢固树立公仆意识和服务理念，诚实为民，守信立政，站在服务对象的角度看问题、想办法，及时回应服务对象的需求和建议，提供优质高效的人性化服务。心理调适能力 正确对待顺境与逆境、成功与失败，有效应对工作压力，适时调整心态和行为，保持积极、乐观、向上的精神状态和爱岗敬业的工作热情。持续学习能力 树立终身学习的理念，积极拓展学习途径，掌握科学的学习方法，不断更新知识结构、提升工作能力，并善于理论联系实际，做到学以致用。基础素质人际关系能力 能够准确理解他人的想法、动机、行为和感受，合理运用人际关系处理技巧，促进相互理解与信任，建立良好的人际关系网络，形成和谐的工作氛围。沟通表达能力 能够准确接收和理解他人的想法和意图，并根据具体的情境，选择适当的沟通方式，将自己的思想、观点及掌握的信息完整准确地传递给沟通对象。时间管理能力 能够按照任务的轻重缓急制定科学的工作计划，合理安排工作日程和分配工作时间，确保各项工作有序高效地进行。

三、正处级领导职务公务员能力框架的最终确定

(一)正处级领导职务公务员能力调查问卷的编制

为了能够切实了解其他级别公务员对于正处级领导职务公务员能力的看法，从而最终确定正处级领导职务公务员能力框架，本研究将初始框架的相关内容编制成调查问卷，以副处、正处、副司和正司级领导职务公务员为调研对象进行问卷调查。调查问卷由三部分组成:第一部分是对正处级领导职务公务员能力初始框架中各个能力重要性的评价，问卷中的题项均采用利克特5点计分，依据非常不重要、不重要、一般、重要、非常重要分别给予1、2、3、4、5分;第二部分是开放性问题，由调查对象填写除了第一部分中所包含的能力之外，自己认为对于正处级领导职务公务员而言其他比较重要的能力;第三部分是调查对象的个人信息，具体包括性别、年龄、学历、参加工作时间、单位性质、职务类型、职位级别、职位类别等。

(二)正处级领导职务公务员能力调查样本的选择

问卷编制完毕后，将问卷发放至中央以及地方的一些政府部门，对机关内设机构中的副处、正处、副司和正司级领导职务公务员进行调查。本研究共计发放问卷420份，回收150份，回收率为35．7%，其中有效问卷137份，有效率为91．3%。具体样本分布情况如表2所示:

(三)正处级领导职务公务员能力调查问卷结果统计

本研究对回收的调查问卷进行了数据处理，并统计分析了副处、正处和司级(副司级和正司级)领导职务公务员对正处级领导职务公务员能力重要性评价的打分情况。从统计结果可以看出，正处级领导职务公务员所有能力的重要性得分都达到了重要(4分)以上的水平，因此本研究提出的正处级领导职务公务员能力初步框架得到了有效的验证。正处级领导职务公务员能力框架得到最终确定，共包括7个维度和28项能力。这说明该框架得到了调查对象的普遍认可和肯定，符合和体现了正处级领导职务公务员职位和职责的能力要求。

四、正处级领导职务公务员能力研究的应用建议

正处级领导职务公务员能力研究得出了副处级、正处级、副司级和正司级领导职务公务员一致认为重要的28项能力，这为完善正处级领导职务公务员的选拔任用机制、优化正处级领导职务公务员的培训开发机制提供了科学的依据和明确的方向。

表2 样本分布情况

(一)完善正处级领导职务公务员的选拔任用机制

1．拓宽基于能力的正处级领导职务公务员选拔途径

目前我国主要有三种党政领导干部的选拔任用方式，一是选举和组织任命，二是竞争上岗，三是公开选拔。竞争上岗和公开选拔通过一系列科学、民主、透明的人才选拔方式和技术来衡量应聘者所具备的能力是否符合职位的要求，有效克服了以往仅依靠知识、道德素质和资历等因素选拔人才的弊端，以其公平性和公开性成为目前备受关注的选拔任用方式。因此，推行正处级领导职务公务员公开选拔和竞争上岗，可以最大限度地拓宽正处级领导职务公务员的选人用人渠道，激发普通公务员队伍的活力和积极性，将真正素质高、能力强的优秀人才选拔到正处级领导职务岗位上来，从而提高正处级领导职务公务员队伍的整体素质。

2．科学应用正处级领导职务公务员的选拔任用标准

目前公务员公开选拔和竞争上岗笔试和面试的考察内容主要是以《国家公务员通用能力标准框架》作为参考依据，没有根据不同职位、职级和类别进一步细分的具体标准，难以保障考察内容的适用性和合理性。因此，需要进一步完善正处级领导职务公务员的选拔任用机制，将正处级领导职务公务员能力研究的结果应用到其竞争上岗和公开选拔工作当中，根据正处级领导职务公务员的职责和职能特点来选择适合该级别的考察内容，重点考察调查研究能力、概括总结能力、协调能力和问题解决能力等对于正处级领导职务公务员而言至关重要的能力要素，以确保竞聘者能够更好地胜任正处级领导职位。

3．合理选择正处级领导职务公务员的能力测评方式

科学的人才测评技术可以有效衡量竞聘者所具备的能力素质。人才测评方式主要有:申论、结构化面试、无领导小组讨论、公文处理以及案例分析等。本文尝试为各项能力选择了合理的测评方式，比如战略思维能力可以通过申论和案例分析等测评方式来考察，决策能力可通过申论、结构化面试、无领导小组讨论和案例分析等测评方式来评价。

(二)优化正处级领导职务公务员的培训开发机制

终身教育已成为当今知识社会的发展趋势，正处级领导职务公务员能力调查研究结果说明，现阶段正处级领导职务公务员的学历层次不高，整体水平偏低。因此，要大力推进正处级领导职务公务员能力的培训开发，学习和借鉴西方发达国家的培训经验，优化正处级领导职务公务员的培训开发机制，确保培训开发的针对性、实用性、多样性和有效性。

1．转变正处级领导职务公务员培训开发的理念

当今世界正处于知识爆炸的信息时代，科学技术日新月异，知识更新速度不断加快，新知识、新问题层出不穷;公众对公务员的能力和服务水平也提出了越来越高的要求。正处级领导职务公务员作为执行和决策的骨干力量，时刻面临着提高自身能力的要求和挑战，而培训开发是深入挖掘其潜能和促使其能力不断提升和发展的重要途径和关键环节。因此，政府要高度重视正处级领导职务公务员能力的培训开发，加大培训力度，构建基于能力开发为主的培训模式，更新传统的培训理念即以政治思想学习、业务技能学习两大方面和模式为核心的培训理念，转而树立以“以能力为本位”的培训理念，确立正处级领导职务公务员的主体地位，切实满足正处级领导职务公务员的培训需求。对于正处级领导职务公务员自身而言，则要树立终身学习，追求卓越的理念，不能把培训开发流于形式或将其作为权宜之计，更不能认为培训开发可以一劳永逸，而要坚持主动学习，不断提高自身能力，持续提升工作水平，以满足社会和公众对正处级领导职务公务员的要求和期望。

2．突出正处级领导职务公务员培训开发的内容

正处级领导职务公务员的培训班与副处、司级领导职务公务员培训班的目标和侧重点应该是不同的，因此，要将正处级领导职务公务员能力研究的结果应用到正处级领导职务公务员的培训开发当中，重点培养和开发上下级领导职务公务员对正处级领导职务公务员所期望的、但其可能不具备或水平较低的能力要素。将正处级领导职务公务员能力发展需求与培训开发结合起来，定期对其进行调研以了解正处级领导职务公务员的能力差距及需求趋势，以现实需要为依托，以实践为基础，以问题为中心，设立针对正处级领导职务公务员的系列课程和特色培训项目，从而确保正处级领导职务公务员的培训开发能够不拘泥于理论知识和道德素质的学习，始终坚持“有效培训”的原则，既着眼于理论知识的学习，更注重实际工作能力的提高，确保正处级领导职务公务员自身能力素质的持续提升，特别是有效运用现有的知识尤其是新知识来应对和解决实际工作问题的能力提升。

3．创新正处级领导职务公务员培训开发的形式

根据正处级领导职务公务员的需求与特点，确保其可以自主选择灵活多样的培训方式和方法，实现传统培训形式与现代培训方法的有机结合。首先，在授课方式方面，除传统的课堂讲授、案例教学外，还可以采用研讨会、研讨班、现场观摩、角色扮演、角色模式转换和情景模拟等方式;其次，在培训主体方面，可以扩大兼职培训教师的比例，专家、教授以及在政府各部门中有较强工作能力和丰富实践经验的领导干部都可以参加授课;第三，在培训途径方面，鼓励正处级领导职务公务员积极参加公共管理硕士(MPA)专业学位的培训和学习，提高正处级领导职务公务员的学历水平;第四，在培训资源方面，为更好地满足正处级领导职务公务员的培训需要，可以充分利用党校、行政学院、干部学院等丰富资源，充分发挥各种干部培训机构的优势和作用，系统、科学地提高正处级领导职务公务员的能力素质。通过创新正处级领导职务公务员培训开发的形式，把培训开发的过程变成正处级领导职务公务员积极参与、亲自体验和互相交流的过程，既适应了正处级领导职务公务员培训的特点，又有利于正处级领导职务公务员能力的培养。正处级领导职务公务员在培训开发的过程中不仅使能力素质得到提高和开发，而且还能够形成新的人力资本和网络，从而更好地满足正处级领导职务公务员培训开发的需要和能力提升的要求。