农村公共产品供给现状、成因及对策分析

陈秋芸

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

农村公共产品供给现状、成因及对策分析

陈秋芸

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

目前农村公共产品呈现供给总量不足、供给机制不合理的现状;其主要原因是城乡二元结构、农村公共产品供给机制不合理、政府权责配置不当及农村财政困难等，这严重制约了农村经济社会的发展;为此，必须采取打破城乡“二元结构”、统筹城乡发展，完善转移支付制度、加大财政投入，改革农村公共产品供给机制，实现农村公共产品供给资金渠道多元化等措施，改变农村公共产品供给现状。

农村;公共产品;现状;对策

公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。［1］农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，为农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务。［2］实践证明，增加农村公共产品供给有助于农民生活水平的提高、农村生产条件的改善与建设和谐社会。

一 我国农村公共产品供给现状

(一)农村公共产品供给总量不足

由于我国在工业化初期实行“以工促农”政策，将大量的农业积累转化为工业积累，同时又通过“户籍制度”限制农村剩余劳动力向城市转移，以缓解城市空间发展压力，可以说，中国农民为城市工业化进程作出了巨大的牺牲。［3］这种“二元经济结构”直接导致了农村公共产品供给不足，需要国家财政的鼎力相助。从我国财政支农支出来看，虽然绝对额逐年增长，但是从相对额来看，则呈现逐年下降的趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重远低于农业在国内生产总值中的比重。［4］这使农村公共产品供给总量更加不足，具体表现为以下几方面:

1．农村基础设施建设不健全。在我国农村，已有水利设施长年无修、破败不堪，更别提增添多少新建设施了;农村公路覆盖率低、质量差，没有达到应有的标准水平;许多行政村还尚未通水、电等等。基础设施不健全，农民生活状况就无法改善。

2．农村义务教育供给质量差。一直以来，我国城市义务教育供给者与农村义务教育供给者不同，前者是国家财政，后者是县财政负责，国家、省财政予以适当补贴的多级财政方式。县财政负担过重，缺乏足够资金用以保证农村义务教育质量，所以，农村义务教育供给质量差。具体表现为:农村学校的基础设施建设陈旧不堪、教学设备残缺不齐，师资力量单薄。

3．农村医疗公共卫生形势严峻。自上世纪80年代的农村合作医疗解体和医疗卫生体制改革以来，农民就毫无医疗保障可言了。“看病难、看病贵”的情况一直困扰着农民，2003年我国实行的新型农村合作医疗制度，有助于缓解农民看病难问题。但从具体的实施情况看，该制度不单报销比率低，而且程序繁杂，不能帮助农民摆脱因病致贫、返贫的困境。

4．农村社会保障问题重重。第一，我国农民参保率低，保障项目少，无法与城镇居民所享受的保障相提并论;第二，家庭养老模式仍占据着农村养老保障的主导地位，农民仍将自己的老年生活期望寄托于依靠子女。第三，“四·二·一”家庭结构给家庭养老带来挑战。

(二)农村公共产品供给机制不合理

我国农村公共产品供给机制仍有许多弊端，没有达到减轻农民负担的要求。表现为:

1．农村公共产品供给决策机制不合理。目前，我国农村公共产品实行“自上而下”的决策机制，在这种具有强制性、统一性的决策机制下，农民丧失了表达农村公共产品需求的话语权，基层政府的供给偏好起主导作用。实际上，基层政府只注重能在短期内见效的、体现政府官员成绩的、非农民急需的，如大型水利设施、生产性基础设施等“政绩工程”建设，这样一来，农村公共产品供需严重不符。

2．农村公共产品供给结构失衡。农村公共产品的供给者——基层政府作为一个“经济人”它们更关心个人职务的升迁。所以，在农村公共产品供给上，它们重硬件，轻软件;重“数量”，轻“质量”;重新建，轻维护;这样一来，农村公共产品供给“不足与过剩”同时存在，供给结构严重失衡。

3．农村公共产品供给主体权责失衡。各级政府在公共产品供给中应按照事权与财权相一致的原则，进行责任划分。但在我国，情况恰恰相反，掌握财权多的高层政府，承担的事权却少，掌握财权少的基层政府，承担的事权却多。尽管转移支付力度较大，但由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。［5］

4．“一事一议”制度缺乏操作性。农村税费改革后，村集体兴办公益事业主要通过“一事一议”的办法来解决，但“一事一议”在实践中难以操作。［6］首先，“一事一议”制目标的二元化，使其制度绩效低。其次，“一事一议”制所筹集的资金十分有限，难以满足农村公益事业的现实需要。最后，“一事一议”制程序上的严格和复杂性也降低了它的可操作性。

上述问题，均严重制约了农村经济的发展，因而，找出农村公共产品供给不足的成因已迫在眉睫。

二 农村公共产品供给不足的成因

学术界认为造成农村公共产品供给不足的原因是多方面的，本文在综合研究前人观点的基础上，认为主要有以下几点:

(一)城乡二元结构

建国后，百废待兴，百业待举，国家经济建设极度落后，为了迅速完成工业化所必需的资本原始积累，国家采取“重工轻农”、“户籍制度”、工农业产品价格的“剪刀差”和“抽农补工”等非均衡政策，农村经济遭受严重剥夺，逐步形成了城乡分割治理的二元化社会、经济结构。政府财政统筹包揽供给城市所需公共产品，而农村所需的公共产品则大多由农民自费提供，最终造成了城乡有别的公共产品供给体系。

(二)政府权责配置不当

农村公共产品供给过程中政府权责配置不当，首先，是中央与地方在农村公共产品供给上的职责界线不清晰，中央政府在把事权下放给乡镇政府的同时没有给予其相应的财权，特别是在农村税费改革以至取消农业税后，基层政府财源更加雪上加霜，加剧基层政府权责的不对等。其次，是乡镇各部门在农村公共物品供给中的职责模糊不清，且“不求有功，但求无过”的观念盛行，公共物品提供者的角色无人扮演。此外，农村公共产品供给中还存在多头领导问题，造成管理部门推诿责任和争夺权力行为，导致行政管理支出虽多，但公共产品供给却很少。［7］

(三)农村财政困难

由于1994年分税制改革和2006年取消农业税，中央和省级政府财力不断集中，农村财政收入大幅缩水，所占比重大幅缩水(见表一)。为此，上级政府采取“纵向转移支付”制度以弥补地方财力，但实证研究表明，上级财政转移支付的数量难以弥补乡镇财力空缺。所以，即使地方政府很想为农村提供发展建设急需的公共产品，也往往是心有余而力不足。故这种由各级政府共同分摊支持农村公共产品的供给模式，不能完全满足农村公共产品的需求，更不是长久之计。

表一 中央和地方财政收入及比重情况表单位:亿元、%

(四)农村公共产品供给机制不合理

长期以来，我国农村公共产品供给采取的是忽视农民的需求偏好和个体差异的“自上而下”的决策机制，它剥夺了农民的话语权，不能客观的反映农村公共产品的需求状况，导致农村公共产品的供需不符。税费改革后，农村推行“一事一议”制度，以解决部分村级公共产品供给问题，可“一事一议”制度事实上并没有赋予多数人决定的法律和行政强制力，从而无法解决少数人拒绝缴费的难题。［8］因此，可操作性低。可见，现行的农村公共产品供给机制难以保证农村公共产品的有效供给。

三 强化农村公共产品供给的对策

(一)打破城乡“二元结构”，统筹城乡发展

城乡二元结构是导致农村公共产品供给总量不足的根本原因。因此，要想解决农村公共产品供给不足问题，必须打破城乡二元结构。从往至今，“二元结构”拉大城乡差距，造成城乡公共产品供给不公，制约农村发展。因此，打破城乡“二元结构”，有利于提高农民生活水平、有利于实现城乡社会协调发展、有利于促进社会主义三个文明繁荣发展、有利于实现社会主义和谐社会的目标。所以，打破城乡“二元结构”是保证农村公共产品有效供给的必要措施。

(二)完善转移支付制度、加大财政投入

各级政府事权与财权的不一致，造成了我国农村公共产品供给能力不足和供给不平衡同时存在。因此，目前亟待解决的问题是完善针对农村基层政府的转移支付体系;以事权定财权，确立各级政府提供公共产品的职责分工体制。［9］其次，增加财政投入，确保财政支农资金总量和比例的逐年增长也很重要;尤其应加大对农民缺少的、急需的公共产品的投入力度;此外，还必须深化公共财政体制改革，加大公共财政对三农的支持力度。

(三)改革农村公共产品供给机制

为了提高农村公共产品的供给效率，避免公共产品供需不匹配，就必须加大农村公共产品供给机制的改革力度。首先，将原来“从上到下”的命令式供给模式转变为“从下到上”的民意式供给模式。因为，归根结底，农村公共产品是提供给农民的，为农民服务的，只有农民才真正了解自己需要什么样的公共产品。［10］其次，完善“一事一议”制度，要想解决该制度中农民筹资筹劳规模小的瓶颈问题，可把国家的财政支持与农民投工投劳有机结合起来。最后，目前农村公共产品供给制度的另一个缺陷是农村公共产品的供给监督机制不健全。因此，加强法律、群众和舆论三大监督的作用之余还要注重行政监督。唯有将公共资源的使用置于严格的监督之下，才能提升农村公共产品的供给效率。可见，改革供给机制，建立以农民需求为导向的表达机制和有效的监督机制对保证公共产品有效提供有多重要。

(四)实现农村公共产品供给资金渠道的多元化

目前，在我国单纯依靠公共财政来提供高水平、全覆盖的公共产品还不实现，因此，采取多元化的筹资渠道是农村公共产品供给的物质保证。在公共产品的供给上，可利用财政补贴、税收减免等优惠政策积极引导农村公共产品供给市场化改革。吸引市场、私人和非政府组织参与，对投资农村公共产品的个人、企业或组织的利益要给予保护，最终建立多元化的农村公共产品供给机制。［11］

［1］保罗·A·萨缪尔森．经济学:第18版［M］．北京:人民邮电出版社，2008:147．

［2］曲延春．山东省农村公共产品供给中的问题与治理——基于多中心理论的分析［J］．理论学刊，2011 (5):80－84．

［3］陈凤鸾．当前我国农村公共产品供给的现状分析和对策建议［J］．理论学习，2010(5)．

［4］刘建民，索瑞芳．新时期农村公共产品供给的策路分析［J］．经济师，2011(6):35－36．

［5］［6］曲延春．我国农村公共产品供给:问题、根源与对策［J］．生产力研究，2011(5):29－31.

［7］马砚堤．农村公共产品供给模式问题与对策［J］．合作经济与科技，2011(10)．

［8］贺雪峰，罗兴佐．农村公共产品供给:税费改革前后的比较与评述［J］．天津行政学院学报，2008(5):28－34.

［9］徐全忠．收费改革后农村公共产品供给的问题与对策［J］．经济论坛，2009(17):21－22.

［10］施鑫蓬．我国农村公共产品的供给现状和制度创新［J］．企业管理，2010(13)．

［11］高鉴国．中国农村公共物品的社区供给机制［M］．济南:山东人民出版社，2009．学，. --．dl e

Status Quo，Causes and Countermeasures of Rural Public Goods Supply

CHEN Qiu-yun
(Public Administration School，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

At present，the status quo is the shortage of gross supply and the unreasonable supply mechanism in rural public goods，which is mainly caused by the urban-rural dual structure，the unreasonable rural public goods supply mechanism，misallocation of government's rights and responsibilities，rural financial difficulties and so on．It has seriously restricted the development of rural economy and society．Therefore，measures should be taken to break down the urban-rural dual structure，balance urban and rural development，improve the system of transfer payments，increase the financial input，transform the rural bublic goods supply mechanism．and realize the channel change the status quo of rural public goods supply．

rural;public goods;status quo;measures

F323．89

A

1671－1181(2012)03－0013－03

2012－03－20

陈秋芸(1987－)，女，福建福州人，硕士研究生，研究方向:行政管理现代化。