透析中国转型期政府信任缺失现象

蔡雪珍 郭世玉

[摘 要]良好的政府信任是政府统治合法性的基石，是政府有效管理社会的基础。然而，在改革日益深化、开放不断扩大的转型期，政府信任也经受着巨大的考验，在不同层面出现了不同程度的缺失现象。

[关键词]中国转型期；政府信任；缺失

[中图分类号]D035.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0021 — 02

“政府信任”是公众预期并相信政府官员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任， 以提供公众所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效率运行。〔1〕 政府信任涉及的是公众与政府间的互动关系，是公众同政府之间相互关系的心理、思想基础，是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度，反映着公众同政府关系的状况。良好的政府信任是政府统治合法性的基石，是政府有效管理社会的基础。

从整体上讲，中国公众对政府的信任度是较高的。公众对政府的信任是在建国后长期的实践中逐步形成和巩固起来的。然而，在中国改革日益深化、开放不断扩大的社会转型期，公众对政府的信任也经受着社会大变革的考验，出现了政府信任缺失的现象。政府信任缺失是指在政府运作过程中由于公众缺乏对政府的基本信赖而产生的一种不平衡状态，或者是政府的行为和公众的价值期望产生了一定差距，造成了公众对政府的不信任。当前，中国转型期的政府信任在不同层面出现了不同程度的缺失现象，严重干扰了我国的社会稳定，必须引起警惕。

一、政府公信力的下降

社会转型期中国政府特别是基层地方政府的公信力水准与公众的期望还有一定差距，离建设公信政府的要求还有一定差距。政府特别是基层政府在行使政府职能中存在的不作为、乱作为、作为不到位等问题，造成群体性事件大量发生、政府资信公信力不断下降、政府负面报道时有出现，这在一定程度上已经影响到政府的形象和公信度

（一）群体性事件大量发生。

群体性事件大量发生是利益受损群体在找不到解决途径或得不到解决情况下，表达自己意愿和不满的一种自我救助方式。〔2〕转型期的中国，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。分析群体性事件，可以发现许多参与公众都抱有一种“找企业单位不如找政府，找政府不如堵公路上铁路”的心态，由此导致他们在诉诸正常途径解决不了问题时，往往就通过“封桥堵路，冲击党政机关，要挟党委和政府”〔3〕。如近些来年发生的贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件和江苏启东事件等集中传递了公众对政府特别是基层政府的信任缺失信号。有媒体就指出：“在某种意义上，政府公信力是一堵‘防火墙，公信力越高的政府，群众性事件发生的概率就越低。”〔4〕群体性事件的频繁发生会严重损害政府在公众心目中的形象，动摇公众对人民政府的信任。近年来不断增加和扩大的群体性事件成为影响社会和谐稳定的重要因素，集中反映出了公众对政府的不信任，为一定程度上失信于民的政府敲响了警钟。

（二）政府资信公信力不断下降。

政府资信公信力是指公众对政府渠道传递资信的信任程度。《小康》杂志于2009 年进行 “您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗” 的调查中，认为“仅作参考，掺假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91.1%，而在2007 年的调查中，这个比例是79.3%。这说明政府的资信公信力在近年来呈下降趋势。由于一些地方政府根据自身政绩需要虚报浮夸社会经济发展数字，故意虚报、瞒报、漏报重大公共安全事件信息，导致政府资信不真实、不准确的现象，使得公众对政府资信持怀疑态度，进一步造成政府工作被动。“在抗击“非典”的斗争中，这样的教训是深刻的。”近年来，这类公共事件更是频繁发生，政府资信公信力一次次受到强烈质疑和严峻挑战。如“周老虎事件”、“邓玉娇案”、“躲猫猫事件”、“钓鱼执法事件”、“山西疫苗事件”、“局长日记门”、“李刚之子案”、“跨省抓捕案”，等等，凸显的是公众对政府资信的怀疑，有的公众甚至宁肯相信小道消息，也不肯相信政府的公开渠道的报道。这种本可信任而不敢或不愿去信任的观念和现象，正是政府资信缺失的表现。

（三）“抨击政府、抨击官僚”成为时尚。

随手翻开报刊、杂志或是打开广播、电视、电脑，很容易就能浏览到一些事关某某政府、某某官员的负面甚至丑恶的报道，有的媒体甚至开辟专栏来进行讨论。譬如现在许多公众津津乐道于对政府工程的蔑视与嘲笑，认为当前政府工程泛滥，不顾地方的实际情况和财政能力， 大搞“形象工程”，一味地追求“显”和“快”，贪显求快的思想催生了大量既不实用又耗资巨大的工程；追求数量和规模，忽略质量和效益，最终给国家和人民造成了巨大的损失；花费了巨额的政绩成本，给继任领导班子工作的开展带来了巨大财政困难，造成“一届腐败干部的政绩，几届领导班子的饥荒”这种长期的恶性循环。这种报道在当前几乎成为一种时尚，使得公众不仅对错误的、有问题的政府工程深恶痛绝；甚至对一些论证合理、财政允许、造福于民的政府工程也指指点点、深表怀疑，戴着有色眼镜看待政府工程。这些报道之所以风靡市场，成为一种时尚，说明它迎合了部分公众的消费口味，在一定程度上折射出当前中国公众对政府的信任缺失现象。

二、政府公务员个人的信任度下降

恩格斯曾说，“像任何其他社会成员一样，官员们经常地——尽管不是唯一地——受其自身利益的驱动……一般来说，官员具有多种目标，包括权力、女人、特权、安全、便利、忠诚（对一种信念、一个制度、或他的民族）、对自己工作的优越感，以及希望服务于公共利益……但不管是追求何种目标，每位官员都主要受其自利的驱动，即使是在纯粹的职位上工作时。”〔5〕从公共选择理论的角度看，政府公务员同样是理性的经济人，而非完全为公众服务、只讲奉献不讲索取的公共人，其扮演的经济人角色决定了政府公务员必然会以自身及其所在团体利益的最大化为目标来开展工作，尽力谋求本地政府的发展，提高本地政府及自身的地位。因此，在政治生活中权力的异化现象时有发生。一些政府公务员随意运用权力，不断进行着寻租、创租和抽租，对公众的呼声充耳不闻，对公众的疾苦无动于衷，对公众的难题置之不理，对公众的要求漠然视之，“不给钱不办事，给了钱乱办事”，形成了恶劣的行政风气，造成了行政效能低下，破坏了公众对政府及政府公务员的信任，引起了公众的强烈不满、甚至痛恨。

据一项关于中国社会心态调查结果显示：公众认为最容易产生矛盾、冲突的是干部和群众之间。许多公众都感叹，到政府部门正常办事却都经常遭遇“四难”（门难进、脸难看、话难听、事难办），一直以人民公仆自居的政府公务人员却成了高高在上的大老爷。这在一定程度、一定范围内严重损害了政府公务员在公众心目中的形象。由于确有少数政府公务员弄虚作假、欺上瞒下、随意决策、行为恶劣，导致许多公众甚至对所有公务员都抱有一种敌视的态度，更不信任当代还有像孔繁森、焦裕禄那样一心为民的好干部。更有一些地方政府领导为追求所谓的任期效应，经常不顾客观条件大搞“形象工程”以彰显政绩，结果往往是劳民伤财，民怨难平，大大降低了公众对政府公务员的信任度。

三、法律法规权威降低

依法治国，建设社会主义法治国家，是我们的根本治国方略。但在现实中部分地方存在着政府行政权不受法律约束、权大于法的现象，有法不依、违法不究、执法不严，有令不行、有行不果，这严重降低了法律法规的权威，与中国依法治国，建设社会主义法治国家的根本方略格格不入。政府及政府官员不能依法行政，当然公众对法律法规也会产生漠视与不信任，更由于看到个别不公正的执法事件和个别贪赃枉法的公安干警和执法者，一些公众宁肯私了人际中的纠纷和冲突，也不肯诉诸法律。

（一）权大于法的现象依然存在。

现实生活中，公众信“访”不信“法”，就反映了当今较为普遍的社情民意，折射出基层公众对某些地区法治建设的不满和“人治”状况的无奈。执法官员的政治觉悟不提高、思想作风不转变，即便有完备的法律体系和森严的法规制度都无济于国泰民安。当前，有些干部只看领导的眼色行事，而不看老百姓的脸色行事，使许多本来希望依法维护自身合法权益的公众被迫走向了上访之路。且研究表明，公众上访的政府层次越高，越会削弱他们对政府的信任度。这类问题长期不解决、不扭转，必将导致公众对党和政府及其推行的民主政治和法治国家建设产生信任危机，其潜移默化的后果是不堪设想的。

（二）情大于法的现象依然存在。

法律制度是用以调整社会生活各个领域中不同主体之间关系的，人们对于法律的遵从取决于他们对于法律的信服和敬畏。而在情理和法理的关系上，中国人向来倾向于把情理置于主导地位，法理退而居其次。现实生活中一些执法者将角色规范抛于脑后，办人情案、关系案与拉关系、走后门、批条子等工具性的人情关系运作方式相呼应，更使人们对于法律的信任感大打折扣。这严重损害了公众对法律法规的信任乃至信仰，导致法律法规权威降低，进而导致他们对法律法规的制定者——党和政府的不信任，使党和政府失去民心，其合法性受到威胁。

四、政府的方针政策贯彻难

政府信任缺失最直接的恶果，就是政令不畅，政府的方针政策贯彻难。政府作为方针政策的制定者之一，其方针政策能否成功施行很大程度上取决于公众对政府的信任程度，取决于政府的威信和号召力。

当前，一些地方政府制定方针政策时违背公众的意愿，方针政策的价值取向和利益倾向与公众相背离，公众开始出现抵触情绪，顺从性的意识不再占主流地位。同时，一些方针政策在执行中存在大量的“上有政策、下有对策，你有政策、我有对策，曲解政策、为我所用，软拖硬抗、拒不服从”的政策博弈现象和“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的政策不稳定现象，这使得一些地方政府的方针政策低信度运行，进一步加重了公众对政府方针政策缺乏信任，贯彻方针政策难上加难。在这种心理状态下，一些切合实际、行之有效、为公众谋福利的方针政策往往也被耽搁下来，不能顺利地贯彻落实，达到它的预期效果。

综上所述，中国转型期政府信任缺失现象在社会的很多层面有着不用忽视的呈现，带来的危害是显而易见、不容忽视、令人深思的。中国党和政府应该居安思危，警钟长鸣，把如何重新唤回公众的信任和支持，当做一项十分艰巨而重大的长期任务来抓，当做当前政治文明建设的一个急需解决的棘手问题来抓，才能加强和巩固党和政府的领导。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 李砚忠.关于政府信任的思考与分析〔J〕.中共南昌市委党校学报，2007，（01）.

〔2〕 李永宠，等.关于群体性事件的理性思考〔J〕.晋阳学刊，2004，（01）.

〔3〕 张蔚萍.面向新世纪的思想政治工作〔M〕.北京：中共党史出版社，2003.

〔4〕 黄小伟. 谁来拯救政府公信力〔N〕.经济观察报， 2009-10-30.

〔5〕Anthomy.Downs，InsideBureaucracy.P.2.Little，Brown，

andBoston Company.

〔责任编辑：周小东〕