民事督促起诉化解土地纠纷——东方市化解农村土地纠纷的思考及启示

民事督促起诉化解土地纠纷
——东方市化解农村土地纠纷的思考及启示

土地纠纷是当前农村最突出的矛盾纠纷。2010年3月以来，海南省东方市委市政府针对农村土地纠纷连续开展集中整治行动，取得明显成效。其中，东方市检察机关通过民事督促起诉参与土地纠纷化解，发挥了重要作用。

东方市农村土地纠纷的基本情况和成因

从东方市农村各类纠纷的受理、处理情况看，土地纠纷比例最大，对社会和谐稳定影响最大。2010年和2011年，东方市各乡镇司法所调处的土地纠纷（包括山林纠纷、征地拆迁纠纷、宅基地房屋纠纷）分别为507件、549件，占调处纠纷总量的57.5%、45.9%。土地纠纷是引发群体性事件的重要源头，是维稳的重中之重。2012年，东方市委在排查全市矛盾纠纷基础上，确定27件重大信访、维稳案件。这27件全部与土地有关，涉及土地征用、土地承包、土地确权、土地污染、林地纠纷等多个方面。2007年至2010年初，东方市发生群体性事件27起，其中，与土地纠纷有关的19起，占70.3%。涉土地案件在农村职务犯罪案件中比例较大。

2011年2月－10月，东方市委组织开展了全市土地矛盾纠纷集中专项整治活动，受理案件68宗，办结66宗。这66宗案件较典型地反映了东方市土地纠纷类型及分布情况，其中，家庭承包纠纷占3%（2宗），其他方式承包纠纷占60.6%（40宗），土地权属纠纷占24.2%（16宗），土地侵权纠纷占3%（2宗），征地补偿费用分配纠纷占1.5%（1宗），退耕还林纠纷占7.6%（5宗）。总体来看，其他方式承包纠纷、土地权属纠纷尤为突出，共占到85%。

东方市农村出现大量的土地纠纷的原因主要为：（1）第二轮土地承包政策落实不到位，该分的地、可分的地没有分，是现今许多土地纠纷的根源。（2）农村集体土地其他方式承包普遍存在承包面积过大、租金过低、期限过长的“三过”问题；违规发包问题；随意转包、转让，流转增值费流失问题；拖欠租金、闲置土地问题等等，群众不满集体权益受侵害。（3）土地承包管理基础工作不扎实，尤其是土地确权工作有缺失，目前的土地承包管理资料不能清晰、准确地反映村集体经济组织土地承包经营情况和所有耕地、“四荒地”等土地资源情况。（4）由于第二轮承包中分得的承包地较少，村民自行开荒或以开荒名义占用大量的集体土地现象十分突出。绝大部分开荒村民都没有与村集体签订承包合同，谁开荒、谁占有，谁占有、谁得益。这种无序开荒引发了许多权属纠纷、侵权纠纷，特别是一些开荒户还将开荒地转让（买卖），留下了许多纠纷隐患。（5）近年来，随着国家减免土地税费、加大农业补贴力度、农产品价格提升，荒地坡地需求大幅增加。随着土地价值的急剧攀升，土地成为利益争夺的焦点，土地纠纷不可避免地大量产生。

东方市化解农村土地纠纷的主要做法

基于农村土地纠纷在涉纪涉法信访中的高比例及其对农村基层和谐稳定的突出影响，从2010年3月开始，东方市委组织部署了农村基层违纪涉法信访问题专项治理、农村土地“三过”问题专项整治、农村土地承包经营权确权登记试点等三次集中专项整治行动，整体上形成了一个连贯、层层推进、由表及里的土地矛盾纠纷化解及土地问题整治的大行动。

农村基层违纪涉法信访问题专项治理从2010年3月到2011年10月，主要是调查农村土地承包情况及“两委”干部涉纪涉法问题，同时尽可能地化解一些突出的土地纠纷。通过这一行动，处理了积压信访案件，化解了突出的矛盾纠纷，查处了典型的违法违纪案件，较准确地掌握了农村土地承包存在的主要问题，为下一步整治行动打下了基础。

农村土地“三过”问题专项整治从2011年2月到2011年10月，主要任务是对农村土地承包“三过”问题、土地承包不符合法律程序、土地确权、村民开荒侵占集体土地、征地补偿款发放、退耕还林款发放等问题进行整治。此次行动共受理农村土地“三过”案件68宗，办结66宗。

农村土地承包经营权确权登记试点从2012年3月开始，主要是对现有农村土地全面、准确地进行确权、登记。东方市委市政府成立了东方市农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组，以板桥镇为试点乡镇，其他乡镇各选一个村作为试点，试点取得经验后全面铺开，力争在2013年12月底前全面完成全市农村土地承包经营确权登记颁证工作。

在农村土地“三过”问题专项整治活动中，东方市检察院作为其中一个工作小组参与全市“三过”问题专项整治活动。该检察院以民事行政检察科和派驻乡镇检察室干警为主组成工作小组，在深入走访乡镇党委政府、与干部群众座谈、实地调查的基础上，通过民事督促起诉以及参与调解、促进和解等手段，化解以“三过”为主的农村土地纠纷。2010年2月以来，受理农村土地“三过”案件53件，立案47件，发出督促起诉书44份，通过调解、和解以及起诉等方式成功处理纠纷34件，协助解决31328亩农村土地承包“三过”问题，收回流失的土地4916亩,为国家和集体挽回经济损失2918万元，取得很好的成效。

一是切实提高了土地租金。共立案处理13件租金过低案件，依法调整31328亩土地的承包价格，使调整后的最低年租金为50元/亩，最高年租金为200元/亩，平均年租金从18元/亩提高到54元/亩，共为国家、集体多追回租金1204万元。

二是调整了过长的租期与不实的土地面积。调整了租期超过省政府规定或者租期约定不明的合同8件。调查核实三家镇红草村等4宗土地面积不实的情况，共为村集体追回多用的土地1000多亩。

三是追回了土地承包经营权流转增值费。共督促完善11件未约定土地增值费分配方式的承包合同，督促9件土地承包合同的承包方依法交付流转增值费，涉及金额达500多万元。

四是督促承包人履行合同义务、承担违约责任。共督促有履行能力而不积极履行合同的8件，为国家和集体挽回经济损失430多万元。对没有履行能力、闲置土地的，督促其依法解除合同，先后依法解除英显村与钟才2500亩土地承包合同、唐马园种畜场与符昌信110亩土地承包合同、乐安村与钟才1016亩土地承包合同和红草村与郭性初470亩土地承包合同，收回闲置抛荒的土地4096亩。

五是规范部分土地承包合同。先后规范了5个镇、14个村的92份土地承包合同。

当前农村土地纠纷化解的思考及启示

东方市农村土地纠纷暴露的问题在海南农村具有普遍性。调研表明，当前海南农村土地纠纷问题，从类型看，集中在其他方式承包；从问题看，焦点是农村土地集体权益受侵害；从原因看，是村干部以权谋私，但更是国家公权力层面的监督管理缺位，法律规制缺位。根据我国农村土地承包法，其他方式承包实行的是“市场公平”，国家法律强制性规定少，更多地赋予合同双方自由意志，更多地属于村集体自治范畴。这种法律定位很大程度上导致了实践中的国家、政府的监督管理缺位，而村集体的民主自治又跟不上，形成了其他方式承包监管盲点，由此导致诸多问题。东方市实践的一个重要启示就是：政府、国家公权力大胆地介入其他方式承包的监管，对存在的突出问题全面集中清理整治，重新规范，明晰权属，为土地合理流转、纠纷根本化解奠定坚实基础。

根据我国法律，农村土地纠纷当事人可以请求乡镇政府、村委会调解，申请有关机构、部门仲裁，还可以向法院起诉，为什么村民总是通过上访信访寻求解决？问题的症结是“提起难”。“三过”问题的实质是集体权益受侵害、被损害，对于这一类涉及集体权益受侵害的土地承包合同纠纷，客观存在“提起难”的现实阻力：

一是这些合同的背后，村干部往往与承包户有利益瓜葛，当时发包可能就是在村干部的主导下一手操作的，现在群众有意见，能捂则捂。即使时过境迁，村干部已换届换人，与原领导也可能有人情关系，能拖就拖。而要通过诉讼、仲裁、调解解决纠纷，村干部不主动、不积极，连起诉状上要盖村委会、村小组的章，都难以盖得上。

二是不懂得如何救济，特别是对是否在法律上有胜算没把握、有疑惑，也担心打官司就是打关系，而承包户有背景，怕有理打不赢官司。

三是诉讼费、律师费付不起，有顾虑。由于“三过”合同涉及的标的大，一旦提起诉讼，就是一大笔诉讼费要预交，还要请律师，找关系花钱，这都可能使他们知难而退。因此，对于这种集体权益受损害的土地纠纷，除少部分村干部表现积极主动的情况外，大部分是群众在闹、干部在看。

正是由于通过正常法定途径“提起难”、解决难，群众只能不断上访，希望政府主动出面来解决。在这样的情形下，检察机关介入此类纠纷化解，不仅仅只是保护集体公共财产，维护集体权益，更为重要的它是从源头上化解农村基层社会矛盾的现实需要，是对侵害农村集体权益正常救济“提起难”的必要法律监督。

东方市的经验表明，检察机关在化解农村土地纠纷方面具有独特优势和作用，特别是在集中土地问题整治行动中，检察机关对土地“三过”纠纷的调解、和解的成功率明显较高。调查发现，主要有以下原因：

一是对检察机关的信赖、畏惧心理。相对来讲，广大农村群众比较信赖检察机关，而侵害农村集体权益的承包方以及偏袒承包方的村干部又在一定程度上害怕检察机关，纠纷双方的这种潜在心理，也是检察机关的介入能较好促成土地纠纷化解的一个因素。

二是检察机关方式方法得当。检察机关并不是简单的发出民事督促起诉书，而是以此为导入，在发出之前和发出之后，尽可能地通过调解和解来化解纠纷。调解也不是单独出面，而都是让乡镇政府出面组织、主持，检察机关参与监督，这样既保证了调解的合法性，也容易让双方信服信赖，效果较好。

另外，检察机关在发出民事督促起诉书之前做了大量前期工作，这些工作固定了双方争议的主要事实、证据，有利于成功调解、和解，也为进入诉讼后的法院审理提供了较坚实的基础。特别是针对“三过”、流转增值费流失等问题，检察机关认真从法律层面进行了分析研究，找准了法律对策，为成功调解和解奠定了坚实基础。◎

□刘本荣李清立宫贵钊

□责任编辑：王群存□编辑信箱：wangquncun＠163．com

（作者单位：海南省人民检察院）