公务消费制度改革探索——基于河南省实务工作的思考

●河南省财政监督检查局局长 岳文华

公务消费制度经过多年改革和完善，为保证党政机关的正常运转发挥了重要作用，但在新形势下仍然暴露出许多弊端，不合理消费的日益膨胀，不仅使腐败滋生，而且成为群众评价党风廉政建设成效的关注热点。党的十八大报告提出要坚定不移地反对腐败、建设廉洁政府，对深化公务消费制度改革提出了更高的要求。

一、河南省公务消费制度建设的成效和主要做法

近年来，河南全省财政系统在各级党委政府大力推动下，不断完善政策制度，从而从严控制公务消费。以公务消费为主体的商品和服务支出为例，2007年至2011年，其占公共财政预算支出的比重由45.8%下降到了35.6%，在有力保证政府公务运转和提供公共产品的同时，也提高了公务消费的效率。

（一）建立完善国库集中支付制度，加强对公务消费的监管力度

自2003年实行国库集中支付制度改革以来，制定完善《河南省省级财政资金支付方式管理暂行办法》 等制度，将分散于单位的公务消费置于国库单一账户体系的统一监管之下，从而减少了不合理公务消费现象的发生。截止2011年底，18个 省 辖 市 和158个 县（市、区）全部实行了改革，纳入改革的预算单位3.3 万个，占全部预算单位的比重为99.3%，全部通过零余额账户支付。

（二）积极推广公务卡制度，堵塞公务消费管理漏洞

2007年河南省开始推行公务卡制度改革，公务卡改革覆盖面不断扩大，从而减少了预算单位现金支付结算，提高了公务消费的透明度。截止2011年底，省直预算单位全面实行了公务卡改革，18个省辖市本级和42个县（市、区）启动了公务卡改革，其中10个省辖市本级已在所有预算单位实施公务卡改革，河南全省共办理公务卡11.1 万张，年刷卡消费3.9 亿元。公务卡制度有效规范了预算单位公务消费。

（三）健全收支管理制度，加强“三公”消费财务管理

“三公”消费是社会关注度最高的公务消费，是公务消费管理的重点。近年来，河南省财政监督检查局制定了《河南省党政机关因公出国（境）经费管理实施办法》、《河南省党政机关公务用车预算决算管理办法》、《河南省省级接待经费管理暂行办法》 等一系列 “三公”消费管理制度，在物价上涨的背景下仍坚持执行原支出标准，从严控制“三公”消费。“三公”消费增速和占公共财政预算支出比重均呈下降趋势，2011年增幅低于2008年7.6个百分点，低于同期公共预算支出增幅14.4个百分点，占支出比重低于2008年1个百分点，扣除涨价因素“三公”消费在2010和2011年连续两年增长幅度不足1%。

此外，河南省财政监督检查局还通过加强预算单位银行账户审批管理、实行政府收支分类改革等措施，完善公务消费的制度环境。

二、当前公务消费中存在的主要问题及其制度原因

公务消费是政府行政经费的组成部分，是政府运转所必需发生的支出。然而由于体制机制的原因，公务活动中存在着大量不合理消费，包括过度消费，乃至突破法律、法规限制，进行变相的高消费和腐败消费。近年来，虽然对公务消费中的腐败行为治理取得了阶段性成效，铺张浪费等不正之风有所遏制。但总体而言，公务消费过度等问题尚未从根本上解决，公务消费中的腐败现象还时有发生，治理工作仍存在诸多困难。究其根源主要有以下制度性原因：

(一)法制建设不完善

1、规定不明确。对公务消费腐败行为的具体规定不甚明确，如公务消费的合理与不合理的界限不明确； 公务消费中的腐败行为属于违规、违纪还是违法行为，定性依据不明确；公务消费腐败问题由谁处理、如何处理处罚规定不明确。

2、约束力不强。目前，对公务消费中的腐败行为明确约束主要体现在专项治理的部门法规中，如公务接待管理、禁止公款出国旅游等部门规章规定，在法的高度上，尚无明确的规定，大大降低了执行效果。

（二）预算管理不完善

1、预算管理有待加强。目前，对预算执行的监控仍着眼于投入方面，没有建立以支出结果为导向的绩效预算管理模式。与此相适应，公务消费也侧重于对投入规模的控制，忽视公务消费的绩效。缺乏绩效导向的预算管理，无法解决公务消费合理、适度的问题。此外，预算编制主要是采用 “基数法”，各项“因素”标准体系建设滞后，也不利于源头控制不合理的公务消费。

2、预算支出透明度有待提高。在目前的预算设置中，公务消费散落于各个科目类别之中，不能满足预算公开的需要，使不合理的公务消费具备隐蔽性。以公费出国为例，这一项费用涉及培训费、外事交流经费、课题费、项目专项经费等多个科目，很难了解费用的总体支出规模。

（三）监督制度不健全

1、社会监督缺乏保障。目前，群众、舆论监督缺乏保障，缺乏明确的问责机制，造成的制度约束乏力，成为公务消费滋生腐败的内在根源。

2、监督体系不完善。外部监管部门尚未建立有效的沟通协作机制，监督信息不能共享，监督成果未充分利用。内部监督弱化，一些单位受制于单位行政负责人的意志，使得内部监督管理、内部控制的执行形同虚设。

3、处理处罚不到位。由于违纪违规公务消费行为的隐蔽性和界定的复杂性，使处理也很难到位。

三、完善公务消费制度的对策与建议

解决公务消费膨胀浪费问题，必须从法制建设、预算管理、监督机制、政务公开等制度安排上，加强对公务消费中腐败行为的制约，从而努力实现各项预算支出管理的科学化、精细化，做到公开、透明、规范、有效。

（一）完善法制建设，变“随意消费”为“规范消费”

1、明确各项规定。治理公务消费浪费严重问题和根治其他腐败行为一样，归根结底要靠法制。要尽快修订、出台相关法律法规对公务消费的各项规定予以明确，这是根治公务消费腐败等公权私化问题的基础。因此要明确公务消费中腐败行为的具体内容和具体的处理处罚规定。

2、提升法律层次。在法的层面做出明确规定，增加对公务消费方面违法内容的规定，如在《预算法》的修订过程中，可增加有关控制公务消费方面的内容；又如在探索出台的《反腐败法》中，对公务消费违规违纪问题的处理，除党纪政纪处分外，问题严重的应以滥用财政公款罪、破坏国家预算罪追究刑事责任，从根本上加强对公务消费腐败问题的约束。

（二）改革预算管理模式，变“投入消费”为“绩效消费”

要从源头上控制公务消费支出，解决公务消费腐败问题，必须推进预算管理改革，深化财政科学化精细化管理

1、推进预算绩效管理。要将绩效理念融入预算管理全过程中，建立预算绩效管理机制，使公务消费有据可依、有绩可考，做到合理、适度。

2、完善预算科目体系。要按照支出功能分类和支出经济分类设置预算科目，客观地反映财政支出的记向和经济类型。同时，针对不同的使用者，编制不同的预决算报表，使各项预算支出做到公开、透明。为实现这个目标，财政部和其他政府部门要密切配合，共同推进，逐步完善。

（三）完善监督机制，变“事后监督”为“全程监督”

要建立职责明晰、运转协调、科学有效的监督机制，发挥社会监督和专门监督的合力，有效遏制公务消费膨的势头。

1、加强社会监督。建立完善质询、听证、群众举报、监督反馈等各项制度，让群众依照法定内容、法定程序直接参与到行政问责中，充分发挥其参与权、表达权和监督权。强化舆论监督，加大对公务消费腐败行为治理政策和各项监督制度的宣传。

2、各监督机构加强协作。加强纪检、监察、财政、审计等监督部门之间的协作，发挥各个监督部门的优势，进而形成监管合力。■