国家公共财政进入民办高校是社会的一大进步

李维民

(陕西省教育厅，陕西 西安 710061)

民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，是不可忽视的重要教育资源。教育的本质属性是公益性的，民办高等教育同样承载了为社会公众服务、为国家经济建设和社会发展服务的社会功能。目前，我国民办高校在经费筹措中基本没有获得国家公共财政的支持，主要还是依靠社会资金和收取学费支撑学校的运作与发展。

一、民办高校经费结构与症结分析

30多年来，我国民办高校走出了一条从无到有、从弱到强的发展道路。学校的经费来源也经历了依靠学费、依靠举办者投入、依靠银行贷款和依靠民间资金等不同的发展道路。

(一)民办高校经费结构

1.学费收入。民办高校在发展初期，其办学经费几乎全部来自学生学费，占比高达90% ～100%。民办高校在发展中期，出现以举办者大规模投入和依靠学费共同支撑办学的双格局。目前，民办高校办学经费的主要来源仍以学费为主，且基本处于稳定状态。民办高校的开支呈逐年上升趋势，入不敷出的财政状况日益暴露。

2.企业投入。民办高校的发展模式大致有两类:一类是以举办者小额投资为主，主要依靠滚动积累自主发展，逐渐达到现有规模;另一类是以企业投资为主，主要依靠企业实力，较快完善办学条件，实现较大的办学规模和较高的办学水平。民办高校发展后期，需要依靠大中型企业投资才能更具竞争力和持久性，才能为创建高水平民办大学提供重要的资金保障，这类投资模式将成为未来民办高校的必然选择。

3.举办者投入。民办高校在创办初期，民主党派、社会组织以及公办高校的退休教师积极投入民办教育。这一现象在20世纪后20年相当普遍，并具有较大的影响力。目前，以民主党派、社会团体作为举办者的民办高校逐渐退出历史舞台，而以个人作为举办者则成为投资的主体。现有的约1/3的民办高校是以个人或合伙人名义投资举办的。

4.金融与民间资金投入。一些举办者资金有限，所办学校达不到国家设置民办高校的标准，通过多渠道从资本市场筹措资金，包括金融机构、教育投资公司和民间资金等。这一模式是现阶段民办高校维系可持续发展、创建高水平民办大学的一种无奈选择。这种筹资模式具有较大的“副作用”，需要背负较高的借贷利息，如果操作不当或发生较大变故，筹资风险将很大。

5.接受捐赠。民办高校的社会地位和社会影响力有限，国家政策对引导民间资金捐赠举办民办教育缺乏吸引力和操作性。民办高校接受社会捐赠的机会和额度都十分有限，这与美国的私立大学主要依靠社会捐赠支撑办学的现象大相径庭。

6.国家扶持和投入。民办高校的发展正逐渐得到国家的扶持和奖励。政府通过出租和转让闲置国有资产、教育用地优惠等政策扶持民办高校。近年来，各级政府通过设立专项资金、助学金、励志奖学金、拨付相应教育经费以及企业税后利润投入民办高校办学，并通过财政予以返还等措施，不断加大资金、实物和政策扶持民办高校的力度。有的地方政府，如上海市直接按民办高校学生人数拨付相应的生均教育经费，积极贯彻落实国家教育财政支持民办高校改革。陕西省政府设立民办高校专项资金，每年拿出3亿元用于民办高校的教学、科研和师资队伍建设等。

(二)民办高校经费短缺的症结表现

民办高校经费来源的局限性造成经费短缺严重，其症结突出表现在以下三方面。

1.产权归属的模糊性限制了经费筹措的广度。民办高校不以营利为目的开展教育教学活动，对其“所投资金如何保护、办学结余如何分配、积累部分归谁所有”等有关财产、资产问题至今没有明确规定，存在政策的模糊性和不可操作性。《民办教育促进法》颁布10多年，关于财产、资产和回报等政策并未落实，民办高校的举办者担心投入的资金、财产得不到法律保障，允许取得合理回报的政策也没有落实。许多举办者担心现在的投资办学将来会成为事实上的捐资办学，这与大多数民办高校举办者的办学初衷，既讲公益性又要有回报是背道而驰的。目前中国民办高校大多数举办者的价值取向是既认可教育是公益性事业，又认为投资民办高校应该有所回报，并保留对其所投入资产的所有权，而不是捐资办学。政策的不明晰导致社会各界资金不愿意投入民办高校，学校的资金来源十分匮乏。

2.收费政策的欠缺性影响了经费筹措的力度。民办高校的收费应在市场化的大背景下，由学校依据办学成本和社会承受能力来确定，政府可以宏观调控，提出指导价格引导学校、社会共同遵守。现在是政府介入过多，且规定了多年不变的刚性标准强制学校执行。民办高校的收费实行核准制，由物价部门统一定价，其中考虑收费标准的主要原则是社会稳定，希望学校尽量低收费，减轻家长负担，让民办高校承担更多的社会责任。政府在规定收费标准上往往将民办高校与公办高校类比，而对民办高校的实际经营状况考虑不多，不能科学反映民办高校的实际收入和经营状况，使民办高校在收费上的自主权形同虚设。民办高校的收费应该参照生均办学成本与生活保障成本的逐年增加、教职工工资与社保范围的逐年增加而不断作出及时调整。教育部对民办高校的办学条件要求日趋拔高，原来土地可以租赁，现在必须自有;原来建筑面积只需满足教学生活需要，现在必须具有房产证书等，这些规定导致民办高校的建设成本和融资成本大幅增长。以陕西省为例，民办高校本科生收费标准仅为0.8万元～1万元之间，这一标准甚至低于公办高校的实际生均教育经费，明显不利于民办高校的可持续发展。

3.教育成本的递增性拖累了经费筹措的深度。一是民办高等教育具有劳动密集型的特点，不能通过技术改造来降低成本。二是民办高校对高科技产品的更新周期明显偏短，新的产品不断涌现，导致投入不断加大，对土地、基建、设备和图书等资源的不断完善需要继续投入。三是人力成本显著增加。除基本工资和绩效工资外，“五险一金”的支出不断增加。与此同时，学校每年还要从总经费中拿出6%用于贫困生补助、学生伙食补助等。四是社会物价逐年上涨。新增经费收入往往跟不上物价上涨速度，出现办学历史越长经费压力不减反增的现象。①曾晓东:《中国教育改革30年》，北京师范大学出版社2009年版，第92页。教育似乎已成为一个无法填平的空洞，办学历史越长，原有的积累总赶不上新的需求的不断增长。

二、国家公共财政扶持民办高校的可行性、必要性与现实意义

(一)国家公共财政扶持民办高校的可行性

国家公共财政扶持民办高校具有以下四方面的可行性。

1.以国家公共财政支持私立教育是世界共识。从世界范围看，绝大多数国家的高等教育财政主要依靠公共经费，包括私立高等教育十分发达的美国。私立高等教育获得国家公共财政支持的力度不断加大，使用公共经费的有效性不断提高。目前，国外引入绩效预算及激励效应的预算方式是国家公共财政扶持私立大学的改革重点，国家公共财政也由中央政府部门向地方政府部门转移。高等教育大众化和多样化使得政府正积极地落实财政和管理改革议程，鼓励私立高等教育的发展以及放松政府对私立教育的办学规定和控制。①中外大学校长论坛:《世界高等教育:改革与发展趋势》，国家高级教育行政学院2002年，第258－262页。这些举措已被世界范围内的大多数国家普遍接受。

2.国家公共财政是由全社会的劳动积累形成的公共财产。在我国，公共教育资源一般由政府在公共产品生产组织之间进行分配。②张铁明、王志泽:《中国民办教育法制及制度建设》，广东高等教育出版社2010年版，第187页。民办高校主要是通过自筹资金办学，而不是依靠政府的财政性拨款。民办教育事业同样是公益性事业，理应列入政府支持，包括财政性经费扶持的范畴，因此，从政策上不排除利用国家公共财政给予民办高校的资金扶持。

3.国家公共财政支持民办高等教育是加快实现教育现代化的必由之路。一些地方政府已把财政支持民办教育列入政府财政年度教育经费预算，这是中国民办教育发展史上的一项重大政策突破，在“民办教育专项资金”财政列支概念上又将大大跨进一步。在理论上有着充分的依据，在实践中也都是具有可行性的。③张铁明:《中国民办教育的财政贡献及政策建议——以广东省的民办教育现状及政策创新的实证为例》，暨南大学出版社2012年版，第153页。

4.国家财力不断增长，教育经费投入不断增加。30多年前，我国是穷国办大教育，不要说划拨教育经费支持民办教育，即使公办教育经费也严重短缺。随着我国国力的不断增强，每个社会公民都有享受改革开放成果的权利，民办高校的教职工和学生也不例外。2012年，我国教育经费已达2.2万亿元，④《2012 年全国财政性教育经费支出达2.2 万亿》，http:news.xinhuanet.com/fortune/2013 －05/08/c.124680503.htm。国家及地方政府完全有可能拿出一部分教育经费来扶持民办高校的发展，这一做法已经陆续在全国多个省市区得以落实。

(二)国家公共财政扶持民办高校的必要性

国家公共财政不管是从法律法规的规定来看，还是从民办高等教育的贡献来看，都应该扶持民办高校的发展。

1.民办高等教育是公益性事业。《民办教育促进法》规定:“民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分”，它揭示了民办高等教育公益性的本质属性。目前我国的民办高校包括要求取得合理回报的民办高校，都属非营利的、公益性的社会组织。政府作为社会公共资源的组织者和分配者，理应承担社会责任，公平、公正地进行社会资源的合理分配，为同样承载着为国家社会主义事业培养建设者和接班人的民办高校提供国家公共财政支持。

2.民办高校为国家作出了巨大贡献。民办高等教育在增加教育资源、增进教育公平、提高教育效率、推动教育创新、减缓就业压力、稳定社会秩序以及加快人才培养等方面发挥了独有的、不可或缺的特殊作用。民办高等教育已经成为影响中国教育改革、推进中国历史进程、促进社会经济不断发展的重要力量。

民办高校存在的最大价值就是为社会的利益攸关方提供服务，使整个社会同时受益。民办高等教育作为培养人的社会活动，在为受教育者带来收益的同时，也使整个社会同时受益。民办高校提供的教育服务同样具有社会性和公益性。根据“谁受益，谁负担”的原则，既然国家、政府、社会与受教育者都是民办高等教育受益者，那么国家公共财政投入民办高校、承担部分民办高等教育的经费开支应成为政府不二的选择。

(三)国家公共财政支持民办高校的现实意义

国家公共财政支持民办高校具有积极意义，具体表现在以下四方面。

1.有助于保障民办高校的合法权益和平等地位。民办高校面临生存危机的原因之一，是得不到与公办高校同样的生存空间和社会地位。根据法律规定，民办高校的教师和学生应享有与公办高校教师和学生的“同等法律地位”，但客观上民办高校很难享受到公办高校的同等待遇，民办高校的教师、学生承受诸多歧视，教师没有“五险一金”的保障，学生没有生均经费的资助。民办高校的教师身份和待遇都与公办高校教师存在显著差异。国家公共财政如果能够进入民办高校，就能让民办高校的教师和学生真正享有和公办高校教师、学生同等的法律地位与应有的合法权益。

2.有助于促进教育公平和社会公平。教育公平是社会公平的基础，有了教育公平，社会公平才有实现的可能。国家公共财政的投入是实现教育公平、保障社会发展的基础。实现教育公平要体现民办高校对公共教育资源具有平等的占有权利，国家公共财政在公办高校与民办高校之间进行合理分配是促进教育公平的有效途径。①张铁明、王志泽:《中国民办教育法治及制度建设》，广东高等教育出版社2010年版，第190页。

3.有助于公办高校和民办高校良性竞争、共同发展。国家对民办高校提供一定的经济、财政支持是对民办高校的积极扶持。民办高校的发展会对公办高校产生激励和推动作用。教育竞争有利于促进教育体制、管理体制、运行体制的创新，有利于教育教学质量的提高，民办高校对公办高校形成的竞争态势客观上为公办高校的改革提供了有益的借鉴。这种良性竞争有利于公办高校的发展。美国学者认为:“私立学校存在的一个非常重要的理由是为了挽救公立学校……如果没有私立学校，公立学校将形成垄断，这是不可想象的。”②张铁明、王志泽:《中国民办教育法治及制度建设》，广东高等教育出版社2010年版，第190页。

4.有助于政府和社会对民办高校的监督与管理。民办高校主要依靠民间力量办学。公共资源的介入使得政府及社会各界对民办高校在校园建设、行政管理、教学质量、财务和资产管理上由封闭状态走向公开、透明，更容易接受政府的管理和社会的监督。政府可以通过立法，社会可以通过舆论等多种途径，加强对民办高校的监督。国家通过提供公共财政或其他资源对民办高校进行支持，有利于促进、提高民办高校依法办学、规范办学的行为，有利于增强民办高校的办学实力和提高教育教学质量，使政府对民办高校的监督管理更为方便与合理。政府也可以此为手段，对民办高校进行有效干预。③张铁明、王志泽:《中国民办教育法治及制度建设》，广东高等教育出版社2010年版，第190页。

三、政府对民办高校经费资助的政策与路径

长期以来，许多公众认为公办高校与民办高校的区别之一就是办学经费的来源不同。即由政府投资举办的就是公办高校，由社会投资举办的就是民办高校，其实这是对区分公办高校与民办高校本质属性的一种片面理解。《民办教育促进法》规定:“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办的学校属民办教育范畴”，但未规定国家财政性经费不能投入民办高校。从法理上讲，国家财政性经费不仅应该用于公办高校，也并不排除用于民办高校。《民办教育促进法》也规定:“具有县级以上各级人民政府可以设定专项资金，用于资助民办学校的发展”;“可以采取经费资助、出租、转让闲置国有资产等措施对民办学校予以扶持”。以上政策清晰表明，国家对公共财政和公共资源进入民办高校不仅不予限制，而且持肯定和支持的积极态度。

目前，政府资助民办高校的方式多种多样，根据现有情况，大致有以下几种:直接的财政拨款资助;土地征用费的减免;多项税费减免;无偿或补偿提供国有资源;贷款信用担保和利率减免;给予教师和学生资助等。民办高校在社会投资潜力有限、捐资乏力的情况下，特别需要政府作出积极回应。民办高校的学生可以得到国家助学金、奖学金，民办高校还可以得到中央财政资助专业实验室建设等。对民办高校教职工而言，还缺乏财政补助。除上海等极少数地区外，现在大多数省市没有向民办高校在校生拨付生均经费。民办高校企图通过收取高额学费解决经费短缺问题又受制于学生家庭的经济承受能力和社会的排斥性。现在民办高校就读的学生中70%左右来自社会弱势群体家庭，不可能提供更多的学费支持民办高校的发展。学校企图通过高收费解决民办高校经费短缺问题十分有限。如果政府不出手援助，势必会进一步扩大公办高校与民办高校在学生经费负担和教育质量上的差距，也会从根本上动摇中国民办高等教育的基石，使来之不易的辉煌成就失色。

政府对民办高校的经费资助可通过以下分析，从直接资助和间接资助两条路径加以实现。

(一)经费资助的财政状况分析

民办高校产生于上世纪80年代，当时各行各业百废待兴，国家财政对公办教育的投入十分有限。1993年国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出国家财政性教育经费支出在上世纪末占GDP的比例应达到4%，但这个目标直到2012年才最终实现。因此，在当时的历史条件下要求国家财政性教育经费投入民办高等教育只是一种奢望。改革开放30多年来，国内生产总值迅速增加，财政性教育经费的绝对量明显增长，公办高校在校生均经费已调整到每生每年1.2万元。一些经济发达地区，如北京、上海、浙江和广东等，以地方财政扶持民办教育的力度日益加强。陕西省的经济状况处于全国中游，从2012年起，在“十二五”期间每年拿出3亿元专项资金扶持民办高校的发展。这说明只要认识到民办高等教育在社会经济发展中的重要地位和民办高校所作出的巨大贡献，各级政府拿出一些财政教育经费投入民办高校是完全可以办得到的事。

目前，我国民办高校的生源多半来自本省市区，还有一些来自全国其他省市区。各地除了要通过地方财政资助民办高校外，更要发挥中央财政的资源优势，加大中央财政扶持民办高校发展的资助倾斜力度。

(二)经费资助的基本原则

利用国家公共财政资助民办高校应该把握以下四条原则:一是公益导向原则，即政府资助金必须用于非营利性民办高校。政府的职能之一就是为社会提供公益服务，非营利性民办高校即为公益性社会新组织，理应列入资助范围。二是质量至上原则，即政府资助金必须以提高学校的教育教学质量为宗旨。政府投入民办高校的资金事实上相当于政府购买社会教育资源，既然是购买，就应当选取优质的教育。三是服务师生原则，即在经费的使用上，向生均教育经费、学生困难补助和学生奖励金等倾斜，向教职工社会保险费用、教职工绩效工资和教职工福利等方面倾斜，使广大师生成为国家财政资助的直接受益者。四是促进发展原则，即国家公共财政应积极投入民办高校的教学、科研、师资队伍建设和重点实验室、实习实训基地建设，以促进学校创新、适应当地经济建设发展和自我发展为目标。

(三)经费资助的基本形式

经费资助的基本形式可以分为直接资助和间接资助两种。

1.直接资助。直接资助是指政府直接拨资助金或以政府投资形式购买教育，或直接把图书、教学实验设施等给予学校。政府可以规定该项资金使用的范围、额度、采购的单位、品种以及数量等。政府应成为直接资助民办高校的主角，形成国家、省两级资助配套机制，合理划分资助比例，如:对经济发达省份，主要由地方财政负担较大比例;对西部地区和欠发达省份，则主要由中央财政转移支付。

2.间接资助。其具体可分为五种方式。

一是资助学生。改革公共与私人教育成本分担比例政策，加大对民办高校在校生资助力度。按照民办高校统招生学生人数，通过政府财政向学校拨付生均教育经费，其标准可控制在公办高校生均经费的1/4左右。要根据民办高校学生经济负担以及专业设置的特殊性，建立并完善学生资助体系，引导学生在提高学业能力的基础上自由选择院校和专业。可以根据学生的学费负担确定不同额度的异地助学贷款计划，设立各类奖学金、助学金，通过激励政策，吸引生源，调整专业，减轻家庭经济困难学生的经济负担和学校的压力。通过对学生的资助，保证每个在民办高校就读的学生不因经济困难而失去学习机会。

二是资助教师。建立相对公平、完善的民办高校教师社会保障体系和福利制度，创造让教师愿意来、留得住、乐于教书育人的良好环境。利用公共财政建立民办高校教师社会保险补偿制度。民办高校教师的社会保障费用应成为国家财政补贴的主要对象。目前民办高校教师的工资、津贴明显低于公办高校教师，导致教师队伍不稳定，教学质量难以保证。建立教师“五险一金”补贴制度，将有利于稳定师资队伍，提高教师的政治素质和业务素质。随着我国经济的不断发展，结合评估，政府对非营利性民办高校教师的人事管理需纳入等同于公办教师的统一管理体系。监督民办高校教师工资不低于同级同类公办高校教师待遇，将社会保险统一纳入国家财政补贴，并由各级政府承担主要份额。

三是贴息贷款。民办高校在初创阶段起点低，国家没有硬性的土地、房产和设备等要求，学校投资较少。根据教育部新的规定，以上项目都需要投入大量资金才能解决，仅仅依靠学费无法保证学校既要搞基本建设又要保日常运转的需求，学校只能向银行贷款或引进民间资金。当前政府的责任是降低民办高校的贷款风险，使银行愿意将资金贷给学校，并对贷款利息实行贴息或低息政策。政府应抓紧建立对民办高校的资产信誉评价制度，建立政府评估、银行参与和学校自我评估相结合的机制，确定银行的授信额度，分批发放贷款，帮助学校走出困境，渡过难关，走上可持续发展的道路。

四是自我担保。根据现有法律，公益性事业单位的财产不得用作抵押贷款，因而民办高校的贷款要由第三方担保，其担保率一般为年息的3%，造成民办高校融资成本增加，财务负担加重。对此，政府可通过落实产权制度，允许民办高校以非教育教学资产(如学生宿舍、后勤服务设施用房等)作抵押，或直接以学费为质押作贷款担保，从而缓解民办高校的融资压力。

五是鼓励捐赠。民办高校的社会贡献日益显现，社会认可度不断提高，获得社会支持的大环境正在形成。国家可以通过建立捐赠补偿机制、遗产捐赠法、捐资兴学减免税率、将企业所得税的固定税率改为累进税率、企业向民办高校的捐赠部分在税后扣除等办法，吸引社会、企业和个人积极向民办高校捐赠，逐渐形成民办高校依靠学费、社会捐赠和政府拨款“三位一体”的资金来源，共同支撑民办高校的可持续发展。