森林公园创建社区共管模式探讨——以松阳县卯山国家级森林公园为例

钱龙福 杨关锋

（浙江省松阳县林业局 323400）

森林公园创建社区共管模式探讨
——以松阳县卯山国家级森林公园为例

钱龙福 杨关锋

（浙江省松阳县林业局 323400）

根据松阳县卯山国家级森林公园面积较小，且国有林面积比重大的实际情况，以社区共管的涵义和基本原则为切入点，提出构建公园社区民主共管模式的基本框架，并提出了分阶段实施的具体工作任务和保障措施，在生物多样性和生态系统得到有效保护的前提下，较好地处理了保护与发展的关系，对公园实行社区共管进行了有益的探索。

松阳县；森林公园；社区共管；管理模式

1 实施社区共管的背景

卯山国家级森林公园成立于2005年12月，总面积1385hm2，其中国有林面积达922hm2，占森林公园总面积的66.6%。目前森林公园按照“权属不变、农户不迁、统一管理、利益分享”的原则进行管理。随着保护管理力度的加大，社区居民日常生产经营活动受到了限制。近年来，虽然地方政府和森林公园通过发展生态旅游、生态公益林补偿等途径，解决了部分居民的就业，一定程度上也增加了居民收入，但周边社会经济的快速发展，极大地刺激了当地居民发展经济的欲望，特别是近年来，随着交通条件的改善，发展农家乐以及经营竹林、香榧、油茶的高收入，对当地社区居民具有很大的吸引力，由此引发与保护自然资源和生物多样性的矛盾日益尖锐。而森林公园管理机构对集体林区的管理又缺乏强有力的法律支持和规章制度的约束，当地居民对山地资源的利用存在盲目性，严重影响了当地森林生态系统与生物多样性的稳定性。

森林公园核心区面积不足700hm2，其地带性常绿阔叶林和山地常绿落叶阔叶混交林，代表性不够强；黑麂、云豹、金钱豹、猕猴、短尾猴、穿山甲等主要保护野生动物的栖息地范围过小；加上生态旅游的发展对保护森林生态系统构成的人为干扰与威胁，一定程度上已超出生态系统自身的自然恢复能力。因而，使森林公园陷入了“绿岛”的孤立困境。

为了使被保护物种和自然生态环境得到有效地保护，真正能实现建立森林公园的目的，就特别需要森林公园管理部门改变原来的管理策略，与居住在内和周边的社区结为伙伴关系，解决社区群众生产、生活和发展中对森林及其它资源的需求，社区共管正是在此背景下产生的，也是社区林业思想在森林资源和森林公园管理中的具体应用。

2 森林公园社区共管的涵义与基本原则

2.1 森林公园社区共管的涵义

森林公园社区共管是指公园管理部门和居住在森林公园周边的社区共同参与公园资源的管理与保护的决策、制定、实施和评估过程，其主要目的就在于使公园内被保护物种和生物多样性得到保护和寻求改善公园内及周边社区居民生活水平的途径。

2.2 森林公园社区共管的基本原则

森林公园社区共管应遵循以下原则：一是要正确处理保护与发展的关系，把保护资源与利用、经济发展联系起求，与公园生物多样性保护的总目标不发生矛盾；二是要向当地社区提供金融、技术支持，解决社区对森林及其它资源的需求，科学合理地利用土地资源，提高土地生产力；三是要强化公众宣传与教育，以争取公众的支持，并提供激励机制，激发居民的参与兴趣，扩大参与性。

3 社区共管模式的建立

鉴于建设国家级森林公园的需要，以及地方社会发展的现状，社区共管模式建立拟采用分步实施，其实施过程分为准备阶段、初始阶段和完善阶段：

3.1 准备阶段

这一阶段的主要任务是：首先应将共管的概念灌输给当地政府、森林公园的领导和工作人员，并组建工作班子，收集必要的信息资料，为社区共管的实施做准备工作。此阶段的行动计划包括：

（1）建立社区共管工作小组。组建以森林公园和赤寿乡政府工作人员为主的社区共管工作小组，具体负责资料收集、组建领导小组、选择示范社区（村）等前期准备工作。

（2）开展社区共管宣传与教育。针对不同群体，制定宣传教育计划，对社区群众开展社区共管重要意义及相关知识的宣传与教育，引导并激发共同利益者参与社区共管的兴趣和积极性，并对公园资源保护管理的总目标达成一致意见。

（3）开展社会经济本底调查。对周边社区进行社会经济状况和资源利用情况调查，掌握社区经济基础信息，并对保护自然资源威胁较大的社区的基本概况、组织机构、自然资源利用、矛盾冲突和存在问题等方面进行重点调查与分析。

（4）确定示范社区。根据国家林业局选择共管示范社区的标准，在社会经济调查的基础上经过筛选，并与县、乡两级政府磋商，选择群众基础较好的1-2个村作为社区共管示范点。

（5）组建领导小组。森林公园管理机构作为发起单位，邀请当地市县、乡政府和社区的领导共同召开领导小组筹建会，成立了以松阳县政府分管副县长为组长，县林业局局长和赤寿乡政府领导为副组长的社区共管领导小组。

3.2 初始阶段

初始阶段的主要任务是：在准备阶段的基础上，按我国现有政治和经济环境，成立社区共管委员会，制定保护管理自然资源并能满足社区经济可持续发展的共管计划，启动并实施社区共管日常工作。此阶段的行动计划：

（1）组建社区共管委员会。共管委员会由松阳县政府分管领导牵头，组建社区共管委员会。松阳县政府分管领导任主任，成员应包括：林业局、湖溪林场、县政府各部门及周边乡镇分管领导、周边社区代表（包括驻地村、旅游局、单位团体等）、宗教代表和其它单位团体等利益相关者，并明确其主要职责。

（2）组建社区发展科。社区共管委员会办公室设在湖溪林场“社区发展科”，组织实施共管委员会制定的工作计划和各项决议，加强对社区的管理力度。要求科室配备人员精干，能够较好地完成社区共委员会下达的各项管理任务。

（3）开展社区经济调查与研究。社区经济调查的内容包括社区家庭、人口、土地利用、生产力、经济收入等基本情况；周边乡镇、村庄社会经济、土地利用等发展总体规划；群众对保护管理的认识、生态环境保护意识、森林防火意识、对森林公园依赖愿望等。分析评价社区社会经济的动态变化，为制定切实可行的社区共管方案、社区扶贫计划奠定基础。

（4）开展社区经济发展项目专题研究。设立社区经济发展项目专项课题研究经费，鼓励社区非林木资源开发利用项目的研究。当前重点研究社区农家乐发展与管理模式、特色旅游记念品的开发与生产、森林公园特有植物的繁殖与培育等项目。扶持发展社区经济，减少周边社区居民对林木资源的依赖程度。

（5）编制集体林区生产经营规划。通过编制集体林区生产经营规划可以进一步规范社区生产经营活动，增强森林公园特色动植物资源的开发利用，形成区块特色产业，有效改善当地社区的产业结构。在前期示范村工作经验总结的基础上，以稳定生态系统和保护生物多样性为前提，编制村庄林区生产经营规划，指导社区生产经营，以此作为规范居民生产经营行为的依据文件。编制集体林区经营规划需与当地社区群众充分协商，经营规划符合国家有关法律法规，并经专家论证和社区共管委员会审批，再报相关部门批准实施。

（6）参与周边社区村庄建设发展规划。森林公园内及其周边村庄的经济发展方向与模式，将直接影响森林公园森林生态系统与自然生态环境的稳定，也是公园实行有效管理的重要措施。在地方政府的支持下，共管委员会参与周边社区村庄建设发展规划，并以此作为资助社区经济发展的依据，规范资助社区的项目。所编制的村庄建设发展规划需经共管委员会讨论或审议。

（7）资助社区基础设施建设。根据共管委员会拟定，或从社区村庄建设发展规划（限于森林公园参与制定的村庄发展规划）中，有重点地选择学校、敬老院、用水、交通等社会福利和基础设施建设项目，予以资助。资助规模可视森林公园经济条件逐年增加。社区资助项目通过社区共管委员会监管，并与森林公园参与制定的村庄发展规划桂钩，提高保护区参与社区土地管理的可能性。

（8）编制《开展生物多样性保护宣传计划》。针对不同群体制定系统的、切实可行的宣传活动计划，编写有针对性的科普宣传资料或教材，进一步深入开展生物多样性保护、生态文化特色的科普教育、爱国主义教育、生态道德教育。同时，利用各种媒体进行社区共管和生物多样性保护知识的宣传，增强社区群众对社区共管和生物多样性保护意义的认识。

3.3 完善阶段

在初始阶段社区共管经验总结评价的基础上，逐步过渡到民主社区共管阶段，组织机构也由政府指导下的社区共管委员会过渡到民主选择产生的社区议会制度。

（1）组建社区共管议会。共管社区议会由一名区长和若干名议员组成，均由居民民主推荐选举产生，每届任期四年；议会和社区的区长，负责制定和实施社区的管理措施。下设保护管理、宣传教育、科研教学、产业开发和行政执法等若管理部门，负责执行具体的管理任务。

（2）配备专职管理员。各管理部门配备经过专门培训和严格考核以后招聘的专业技术人员任管理员，负责执行具体的管理任务，要求管理员能够执行和实施议会的决议和管理制度，精通业务，而且具有丰富的办事经验。社区管理制定公开、参与式会议制度，区长和议员在讨论决定社区重大事务的联席会议时，都是公开的，居民可以旁听，而且还可以发言。

（3）扩大社区共管范围。根据该森林公园面积较小的特点，社区共管范围可以扩大到周边古市、新兴、赤寿等乡镇生态公益林区以及遂昌省级自然保护区，管理面积增加到约5万hm2，可基本满足生态系统的完整性。参与单位以自愿为原则，按其权属森林面积为基数，确定社区共管代表席位。

4 保障措施

4.1 正确处理保护与发展的矛盾

森林公园管理机构领导应充分认识社区共管的重要性和必要性，正确处理保护与发展的辨证关系，将社区共管工作纳入自然保护管理日常管理工作之中，充分利用当前建设国家级森林公园的有利时机，创建符合我国国情的社区共管机制，调动社区参与保护管理工作的积极性，促进社区经济的稳定发展。

4.2 争取地方政府支持，与多部门协调合作

森林公园管理机构应通过各种途径与地方政府、相关部门协调联系，寻求优惠政策，通过免税、信贷等方式予以扶持，鼓励社区积极参与共管，增强社区群众的对资源的保护意识，提高其生活水平，以减少对森林公园森林资源的压力，实现生物多样性保护的共同目标。

4.3 加强保护政府职能，实行自治管理

把与森林公园相关的社区纳入统一规划、统一管理，国家和地方政府应对纳入共管的单位和居民实行优惠政策，扩大森林公园的执法和行政管理权限，赋予森林公园履行政府职能，实行自治管理。只有这样，森林公园才能同时承担保护自然资源与发展社区经济的双重使命，使保护与发展的责任归于一家，妥善解决保护与发展的矛盾。

4.4 进行科学规划，实行集约经营

在有效保护生物多样性的总目标下，在认真调查自然条件与社区经济的基础上，以市场为导向，科学编制社区经济发展规划，并聘请专家和学者进行深层次的技术指导和研究，建立和培养技术队伍，划定经营范围，稳定经营面积，加强综合管理；并建立科技示范园，推广先进适用技术，实行集约经营。

4.5 多方筹资，确保投入

森林公园多种经营和生态旅游的开发，加上社区基础设施建设需要森林公园予以资助，点多面广，需要资金量较大，除了依靠中央和地方政府财政的扶持以外，还应通过市场机制充分调动社会力量，形成多形式、多渠道、多层次的综合投入体系，从各级财政、金融、企业、社会团体等多方面筹集。

F326.25

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