论基层县区环境污染问题成因对策

倪晓天

(盱眙县环境保护局 江苏淮安 211700)

环境污染是社会经济发展的“副产品”，也是“负产品”，环境保护工作随环境污染问题应运而生。我国的环境环保工作总体可分为四个阶段：起步阶段（1973～1978年）、发展阶段（1979～1991年）、重点防控阶段（1992-2011年）、生态文明阶段（2012-）。2006年国家环保总局局长周生贤指出，环境问题已经成为引发社会矛盾的“焦点”问题。各地环境信访案件数量的不断增加，已经证实了这一观点。更有很多地方因环境污染问题酿成群体性事件，如2010年前后的血铅超标事件、2012年的王子制纸排海工程事件，都产生了恶劣的社会影响。新的形势下，怎样解决好环境污染问题引发的社会矛盾，保持好经济发展和生态保护的平衡是一项艰巨的任务，更是现阶段生态文明建设绕不开课题。为积累经验分享成果，本人集中时间进行调查研究，归纳总结，希望能为基层县区解决环境污染问题，建设生态文明，维护社会稳定给予理论支持与实践参照。

1 环境污染的产生根源

1.1 社会根源

1.1.1 人的根源。人类社会漫长的历史进程中，在改造自然获取生产资料和生活资料的实践活动中，先后经历了3个阶段：诸事天定、天人合一、人定胜天。科技的发展带来的工业文明促进人类历史空前的进步，人类逐步战胜自然，也逐步污染破坏自然。近年来人类重新自我定位，倡导人与自然的和谐，这是人类新认知和新定位。但是工业文明创造的物质享受，也带来了膨胀的物欲，导致人类利令智昏、丧失环境伦理，不断地向去向自然索取，毫无节制地制造着环境污染。

1.1.2 机制根源。对“发展是硬道理”的片面理解，促成了唯GDP的考核机制。不完善的考核机制扮演着环境污染帮凶的角色。县区为了在全省排名升位，不断的开发环境潜能，不惜走先污染后治理之路。最终结果是环境污染、领导升迁、百姓买单、社会不稳。

1.1.3 体制根源。现行的环保行政管理体制使得地方环保部门执法权受到约束，县级环保部门属地方政府管理，使得县级环保部门更多的是在地方政府与环保执法之间寻找平衡点，地方环保局往往被“项目”绑架，导致环境执法有时侯“只能睁一只眼闭一只眼”，给环境污染提供了缝隙。

1.2 直接来源

1.2.1 工业污染。随着工业化的不断发展，“三废”（废水、废气、废渣）不断增加，成分也越来越复杂。以盱眙县维桥河的水污染为例，同时存在着酸、碱、有机、黑色金属、有色金属、重金属污染。同时工业化的发展还带来了噪声与振动污染、核与辐射污染等新的环境污染问题。

1.2.2 农业污染。农业规模的扩大正在侵蚀着草原、湿地、山林，破坏着生态环境，大量使用的化肥、农药也对环境造成极大的污染；养殖业畜禽粪便污染已经成为社会问题，部分县区规模化畜禽养殖造成的COD排放总量，已经超过了全县工业与生活COD排放总量之和，局部地区甚至引发社会矛盾；水产品养殖投饵造成了水体的富营养化。

1.2.3 交通污染。密集的道路将地表分割成若干小岛，影响物种繁衍、危害生物多样性；车辆的增多造成尾气污染、地面扬尘和PM 2.5超标。

1.2.4 建筑施工污染。主要是建设工地噪声扰民和扬尘扰民。污染集中在城市建设、集镇建设和小区开发过程中。据调查，县区的环境信访案件约有五分之一来自建筑施工污染。

1.2.5 社会生活污染。社会生活中的配套供给服务娱乐设施，如公厕、农贸市场、浴室、饭店、KTV等场所造成的环境污染。

2 环境污染问题形成的要件

虽然环境污染问题是社会不稳定重要因素之一，但是形成环境信访案件往往要同时具备三个要件。

2.1 有积累过程

因生态环境有一定的承载力，环境污染有一定的滞后性，环境污染引发事件往往有一个时间和空间的积累过程，只有环境污染积累到一定程度的时候才会引发社会矛盾，产生信访事件。得到及时防治的环境问题是一般不会形成社会矛盾的。

2.2 有侵害人和受害人

造成社会矛盾的环境污染必然有实施侵害的主体自然人或法人，而环境污染的受害主体通常是信访者，缺少一方相对人都不会形成影响社会稳定的信访事件。1994年7月淮河发生特大污染事件，盱眙县城自来水不能饮用，但是并没有发生上访事件，一是因为县政府处置得当，还有一个重要原因就是找不到具体明确侵害人，因为污染来自上游客水，侵害人是复杂的群体。

2.3 有引发事件的导火索

环境污染引起社会矛盾需要导火索。长期积累的环境污染，爆发成影响信访稳定的社会矛盾，只是时间长短问题，其结果是必然的，但引发往往是偶然事件。如从2000年盱眙开始建设经济开发区时，由于管理粗放，维桥河一直受到较重污染，05年和06年天气较旱，群众引维桥河水灌溉把秧苗“烧死”了，引发群众上访。

3 环境信访案件的类型

为了妥善调处环境污染引起的社会矛盾，根据近5年我县环境信访案件情况，简单分类如下。

3.1 按照引发社会矛盾的性质分类

环境信访案件可分为三类：影响社会生产的、影响社会生活的、影响生态平衡的环境污染问题。

3.2 按照双方当事人类型分类

环境信访案件可分为下面四类：个人投诉个人的、个人投诉企业的、企业投诉企业的、群体投诉企业的。其中群体投诉企业的事件容易演变成群体事件。

3.3 按照受理案件的来源分类

环境信访案件可分为两类：直接投诉至环保部门的和上级部门或领导转交的。

3.4 按照投诉目的分类

环境信访案件可分为两类：维护正当环境权益的和“借刀”达到个人目的的。其中借环境信访达到个人目的的信访案件，可谓亦正亦邪，常常会发生越级上访或缠访。

4 预防环境信访案件发生的有效途径

近年来，由于发展与环境之间矛盾的激化，人们维权意识的提高，网络的推波助澜，环境污染引起的群体性事件高发，造成了恶劣的社会影响，影响了政府的公信力。盱眙县为了有效预防环境污染引起群体性事件的发生，采取一系列预防措施，我们将此总结为“一二三四五”预防机制。

4.1 建立“一套”预警机制

建立一套预警制度，对可能发生群体事件的环境污染问题进行预警，发现有污染抬头现象提前介入，坚决将矛盾消灭在萌芽状态。

4.2 确立“两个”保障

“保障农业生产和保障居民生活。农民和城市居民相对于环境污染制造者是弱势群体，群众性环境事件是弱者的示威，是弱者的反击。首先，基层县区要保障好农业生产和农民生活的需要，农民安居乐业了，自然不会群体起事；其次，要保障好城市居民的正常生活，有了祥和安康的生活环境，城市居民也不会集体生事。

4.3 实施“三个”重点监管

就当前县区发展形势而言，可能引起群众事件的主要是饮用水源保护、重金属企业排污和化工企业排污，只要找准目标进行重点监管，就能控制住矛盾发生的源头。

4.4 坚持“四个”严格把关

对新上项目，要求达到“四个”严格把关，即：招商单位把关、环保局把关、工商部门把关、物业公司把关。其中物业公司把关可谓首创，小区新办饭店、浴室、商铺，首先过小区物业关，确保不影响周围居民正常生活。

4.5 实施“五项”交替筛查

盱眙县的实践经验是通过“五项”交替筛查法，排除环境隐患，切断环境信访事件“导火索”，牢牢地把握着主动权，预防了群体性事件的发生。一是重点时段筛查。节假日期间组织筛查，国家、省、市和县有重要会议和活动期间组织筛查。二是重点行业筛查。对化学品生产和应用、重金属等重点行业进行筛查。三是重点区域筛查。对饮用水源保护区及周边，有环境污染隐患的以及可能影响群众生产生活的区域进行筛查。四是重点企业筛查。对可能产生重大污染的重点工矿企业进行环境隐患与安全生产筛查。五是重点信访人员筛查。国家、省、市、县有重要活动期间，对善于“借刀”的缠访户进行筛查，掌握他们的动向。

5 解决环境信访案件的有效方法

通过以上的归纳总结和剖解分析，可以找到有效解决环境信访问题的“良药”。我们就以盱眙县为例进行归纳，近5年来盱眙县每年环境信访数量在150件以上，令人欣慰的是，县相关部门通过有效的途径妥善调处了这些矛盾，推进了环境保护工作。

5.1 实施发展与生态规划相结合，堵住环境污染的源头

盱眙是最早提出“环境立县、旅游兴县、工业强县、城建举县”战略的县，十年以前就将发展目标定位为“南京的后花园，淮安的大观园”，今天更是主打“淮河明珠、龙虾之都、明皇故里、生态家园”四张名片，全面倡导人与自然的和谐，既考核GDP又考核生态创建。规划作为一项法律制度，往往是由“文本到文本”，流于形式，走个程序而已。盱眙的产业发展规划、环境保护规划、生态建设规划、旅游规划等，都有专门部门落实。县纪委专门成立效能督查局负责督查。通过实施差异式发展，将规划落实到位，减少了环境污染的数量与强度。

5.2 实施多渠道接受环境信访，畅通投诉渠道

造成恶劣影响的环境信访事件通常是久诉不决的社会矛盾，或是政府部门推诿不作为的矛盾问题，最终酿成大的群体性事件。盱眙县解决环境信访问题坚持“一字诀”——“疏”，多渠道接受环境信访。环境污染问题可以通过12369环境污染投诉平台、12345政务平台、县领导信箱、效能101中心等渠道投诉。所有接访、投诉都有专人受理、集中交办、集体讨论调处方案、专人负责答复。

5.3 坚持“早”和“联”，创新环境信访调处方法

环境信访问题要以预防为主，在预防中按照“一二三四五”预防机制坚持早排查、早发现、早处理，变被动受访为主动处访。在环境信访处理过程要坚持“联”，联合相关部门共同调处。盱眙县通过剖析环境污染问题的复杂成因，找到了环保局与相关职能部门联合调处、环保局与属地政府联合调处、环保局与招商单位联合调处的有效途径。如：死鱼案件，环保局与渔政部门联合调处；城建扰民案件，环保局与住建局和城管局联合调处；侵害农业生产案件，环保局与农委联合调处。属地环境信访案件，环保局与开发区管委会、当地乡镇政府、村委会联合调处。招商引资企业，环保局与招商引资帮办单位联合调处。近年来的实践表明，联合调处方法取得了良好的效果。

通过以上对环境污染问题的剖析和对基层县区环境信访维稳工作实践的调查研究，我们不难找到解决基层县区环境污染问题与维护社会稳定，建设和谐家园的良策。