完善地方国库制度体系建设的几点建议

◎ 李瑞红

近年来，财政国库体制改革力度不断加大，国库内部制度以及国库对国库经收处、集中支付代理银行和代理国库的管理制度都逐渐失去其约束效力。为此，建立适应财政国库体制改革的地方国库制度体系就显得尤为重要。

（一）制度建立要清晰，明确制度重点和范围

1.省级国库制度建设的重点。首先，人总行或总库明文规定要求建设的制度。一般以“人总行办字”制定下发的制度办法等，明文规定要求由省会城市中心支行或省分库制定实施细则，行办发文其法律效力次于行发文。这是省级制定制度的首要重点。省会城市中心支行或省分库即必须遵照人总行或总库要求，结合本辖区具体情况，制定辖区的实施办法或操作规程等国库内控制度。其次，省分库自行创新的国库业务或国库业务系统制度的制定，要按照“制度先行”原则，创新业务开展时，及时制定新业务或新系统的相关制度和操作流程，并随着业务的发展和系统的使用，对制度不断修订和加以完善。最后，负责全国统一推出和使用的业务或系统规章在实际执行中的问题反映，汇总提出制度修订建议。省分库要及时收集、汇总下级地方基层国库在全国统一推出、使用的业务或系统实际操作和执行中反映和存在的问题，并在广泛征求下级国库意见的基础上，及时查漏补缺，提出统一规范的、切实可行的制度建设性建议，提交总行或总库统一做出修订和完善。

2.中心支库以下制度建设的重点。中心支库和县、区以下支库制度建设应按制度建设层次，每一级都应该自身发现的一些国库业务风险点建立各项制度。如名文要求根据自身实际必须逐级制定的制度：如退库审批制度。地方经济和预算执行规模决定了每一级国库的审批权限和额度都不一样，所以，每一级每个国库的退库审批制度也都不一致。如阳泉市中心支库是20万元以下为科长和经办人员审批，20万元以上由分管库主任审批，而山西省分库的退库业务1000万元以下，只要经办人员审批即可；再如应对突发事件的应急演练预案，每一级国库都应该制定，因为国库机构层次不同，组织领导也不同。许多上级国库的演练内容，下级库不一定实用，必须根据本级库实际，参照上级国库内容，制定自身的演练方案和内容。除此之外，中心支库以下地方国库还应制定规范辖属或自身的国库统一操作的或严密手续防止差错发生的更具有针对性和可操作性风险点及控制措施等制度。

（二）制度建立要及时，避免出现制度真空

财税国库管理体制改革、核算模式改变、新业务和新系统上线，国库要根据国库制度建设层次，组织专业人员认真分析研究，及时建立和完善各级国库职责范围内的内控制度，避免制度缺失出现真空。如根据上述财税库银横向联网电子入库、集中收付业务和直拨补等新业务和环节发现的问题，应尽快拾遗补漏。在涉及与国库有关的财税、预算单位和纳税单位等账户管理方面，确定由熟悉这些单位情况的国库部门先行审批，再交账户管理部门办理手续；延伸范围，建立国库对国库业务代理银行进一步加强管理的内容；对金融机构管理和财税的监督管理等有关方面制定出台针对性强的约束制度，从而使国库在实际履行行使职能时更加可行和有效，真正切实把好国家预算收支关口。

（三）制度建立要规范，实行制度再审和报备

省级以下地方国库制定的各项制度办法，在行文执行前要及时向上一级国库以书面形式报备。报备的同时，也是上级国库审查下级国库制定制度的必要性、可行性和准确性的过程。超越上级国库制定的制度规定时，必须经上一级国库以书面形式批准同意，已经报备的制度办法可作为本级国库执行和上级国库、行内外其他部门检查的制度依据。

（四）制度执行要认真，防控国库资金风险

各级国库在建立健全各项规章制度的同时，还应建立健全业务操作规范和内控制度执行监督机制。要强调制度的严肃性，抓好国库人员遵守规章制度和增强防范风险责任的教育，提高国库人员的风险防范意识；建立国库人员学习制度，通过学习提高国库人员执行制度的自觉性，使每一名国库人员都能熟悉掌握制度，每一个业务处理环节都能熟练规范操作；强化对内控制度执行情况的监督考核，避免将制度挂在墙上，有章不循和违规操作，出现差错事故和国库资金风险隐患。