粮食生产功能区：建设中的困境及对策建议

文/毛晓红徐红玳毛小报 张琦 顾益康

2010年浙江明确提出将通过8-10年努力建成800万亩粮食生产功能区。要实现这一目标任务，资金不足、吨粮田建设难度大以及传统小规模分散经营、政府要粮与农民要钱矛盾突出等都是建设中面临的难题

2010年浙江从粮食安全战略高度作出了在全省范围建设粮食生产功能区（以下简称“功能区”）的决定，并作为全省“十二五”现代农业发展的重要建设任务之一。到2011年底，全省已建成2315个粮食生产功能区，总面积245.79万亩。为进一步完善粮食生产功能区建设，笔者最近进行了实地调研。

建设已取得成效

促进了耕地资源的保护，“藏粮于田”战略得到有效贯彻。各地粮食生产功能区全面实施最严格的耕地保护制度，依法加强基本农田管理，对因重大建设项目征占粮食生产功能区耕地的，严格执行‘先补后占、占补平衡’的原则，确保粮食生产功能区耕地数量不减、质量提高；坚持生态优先，功能区建设注重资源的合理、高效利用，耕地抛荒现象明显减少。

促进了农田基础设施的改善，防灾抗灾能力不断增强。各地以粮食生产功能区建设规划和年度实施计划为指导，通过新建和修复沟、渠、路，配套农电输电线路、变压器等设施，农田基础设施状况明显改善，已建功能区基本形成了田成方、路成网、渠系配套、排灌畅通的新局面。在近两年遭受的自然灾害中，已建好的功能区农田基础设施发挥了积极的作用，粮食生产没有受到很大影响，减灾抗灾的能力明显高于区外。

促进了粮食先进科技的推广，综合生产能力有效提升。功能区通过培肥地力，普及良种、良法、良技，创建高产示范方等途径，极大地提高了粮食综合生产能力。一批育种中心、烘干中心相继建成，为带动全省粮食高产创建提供了有力支撑。如平湖市高产创建示范片良种、主推技术以及测土配方施肥技术覆盖率均达100%，示范方平均产量652kg/亩，较全市平均水平增产96kg/亩，增加效益274.56元/亩（按2.86元/kg），辐射带动了全市粮食增产增收。

促进了生产经营模式的创新，新型生产经营主体快速涌现。各地以培育农民专业合作社、种粮大户等新型生产经营主体为重点，积极探索功能区建设的新机制，逐步创建了种粮大户主导经营、专业合作社主导经营、股份制经营、“公司+合作社+基地（农户）”经营、“专业合作社+农户经营”等模式。目前，全省粮食生产功能区建设已涌现出吴兴区八里店镇尹家圩整村推进合作社主导模式、诸暨山下湖新桔城种粮大户主导模式、南浔区大虹桥农业龙头企业经营模式、平湖市广陈镇合作社服务农户经营等典型模式。

促进了粮食生产的全程机械化，粮食生产现代化水平明显提升。全省各地通过建立农技人员分级分项目对口联系服务机制，培育和扶持社会化服务组织，全面实行“五统一”服务，粮食生产的社会化服务能力和全程机械化水平得到显著提升。据统计，2010-2011年全省新建各类粮食生产服务组织957家，新购置收割机、插秧机、烘干机、育秧流水线及大型喷雾器等农机具15083台（套），功能区统防统治覆盖率总体达到79.4%，机耕机收率基本达到100%，很多建设水平较高的粮食生产功能区已成为粮食生产现代化的示范区。

主要问题与挑战

粮食生产功能区建设资金投入严重不足。一是现有涉农资金整合难，缺乏专项资金支持。目前，省级投入的均为涉农项目的整合资金，由于涉及部门多，资金统筹整合落实到各地的功能区建设难度很大，省里至今没有设立粮食生产功能区建设财政专项。二是各地建设资金安排缺口很大。如经济发达的温州资金缺口17%，经济欠发达的衢州缺口达到42%。三是经营主体投入实力不足，积极性不高。由于种粮比较效益低，经营主体大都不愿意把资金投入到功能区基础设施建设上。一些种粮大户对功能区建设也缺乏动力，担心建成基础设施齐全的高质量农田，租金又会提高。

粮食生产功能区要达到吨粮田建设目标难度较大。从实际情况来看，能够达到吨粮要求、设施较好的标准农田仅占30%左右。大多数粮食生产功能区在规划之初就因为遭到基层的抵制情绪而增加了落实的难度，一些功能区被“上山下滩”，位置偏远、基础设施薄弱、土壤十分贫瘠，无论是推广良种良法，还是配套良机、推进良制都受到很大的制约，粮食生产仍然靠天吃饭，有的地方甚至还未开发利用。要将这些功能区建成为设施完善、配置齐全、稳产高产、旱涝保收的吨粮田面临重重困难。

粮食生产功能区转换生产经营方式任务艰巨。粮食生产功能区建设要求建设集中连片、生产技术先进、服务体系健全的粮食生产示范区、先行区和带动区。但现有粮田生产经营方式仍然以传统小规模分散经营为主，使现代化建设面临重重障碍。一是规模化经营较难。由于农户对土地流转的意愿不同，土地流转特别是连片流转难度较大。二是农机化配套装备面临诸多困难。由于功能区内配套农业设施用地审批停止，育秧中心、烘干中心和农机仓库等功能设施无法落实的问题十分突出，植保机械、粮食烘干系统严重不足。三是新型经营主体缺乏。目前粮农素质普遍不高，种粮大户、合作社、龙头企业等新型生产经营主体比重低。

功能区建设中政府要粮与农民要钱的矛盾突出。经营农户首先要考虑种田的经济效益，当前粮食生产的比较效益低的问题还是非常突出。尽管出台了各种粮补政策，但属于普惠性的政策补贴，对于功能区内的农户来讲并没有特别受益，受到的限制反而增多，致使其改种经济作物、进入高价值农产品生产领域的想法日趋强烈。如何兼顾政府稳粮目标与农民增收目标，是当前急需解决的一大问题。

粮食生产功能区建设管护主体缺失、管护机制不到位问题突出。主要表现在：一是功能区建设牵涉到发改、农林、国土、财政、水利、交通、电力、粮食等部门，职、权、责不够明晰。二是功能区粮食生产功能长期稳定难以保障。按照《农村土地承包法》，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，农民有权自主生产经营，要让农民稳定种粮，必须要有新的经济激励措施。三是功能区的管护运行机制和措施急待完善。目前，许多功能区虽然制定了管护制度，但管护责任人、管护维修经费未落实等问题突出，管护制度形同虚设，导致功能区建设重建设轻管护现象普遍存在，长久管理更是个大问题。

政策建议

进一步强化政府建设功能区的主导作用。建议建立完善各级领导联系制度，进一步明确由县级政府作为责任主体负责建设资金的筹集、功能区的验收和管理制度的制定等职能，以及由乡镇政府行使项目业主职责做好与村组的协调职能。

设立粮食生产功能区专项资金。尽快出台粮食生产功能区建设和管护的资金支持长效机制，进一步落实好建设资金。建立省、市、县三级粮食生产功能区建设财政专项资金，从土地出让金中按一定比例提取，每年不得低于某一基准数列入财政预算，专款专用，保障功能区建设稳定的资金来源。

出台针对粮食生产功能区的粮补政策。进一步提高功能区的补贴标准、优化补贴结构，调动粮农生产积极性。制定明显高于功能区外的粮食补贴标准，建立与粮农实际种植面积或交售商品粮数量挂钩的政策补贴机制，重点加大对种粮大户、专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体的补贴。

将粮食生产功能区建设与创意农业有机结合。进一步加强粮食生产功能区农田基础建设，加快新增粮田的改造，提升标准农田地力。在建设过程中融入创意经济理念，注重粮食生产水生湿地、生态涵养、美化环境功能的体现与保护，以及与稻作文化、创意农业的融合，促进功能区由保障功能向生态功能、富民功能、休闲功能的延伸，实现粮食生产功能区的升级。

进一步推进规模经营和人才支撑。建议省级功能区由政府将土地流转集中，返租倒包给种粮大户、专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体，稳定粮食生产。加快培育新型职业种粮农民，鼓励大中专毕业生、有文化的中青年和返乡农民工从事粮食生产，使其成为未来粮食产业的创业人才。

进一步争取政策扶持和法律保护。建议运用财政补助、税收金融等经济杠杆调节粮食产需之间的利益关系，分级激励粮食生产功能区，调动功能区所在地政府发展粮食生产的积极性。出台政策措施或以法律的形式建设和保护功能区，尤其是出台针对粮食生产功能区建设的农业设施用地政策，以及《浙江省粮食生产功能区管理保护条例》，争取人大立法，进一步强化对功能区的建设和保护，保障粮食生产功能区长久发挥作用。

强化建后管护责任落实和监督。严格按照“谁投资、谁所有、谁收益、谁管护”的原则，明确产权归属、管护主体，落实管护责任和管护经费，保障管理责任落实。建立功能区耕地监管机制，完善农田质量检测体系。建立粮食生产功能区保护责任追究制度，对保护不力的依法追究相关责任人及主管领导法律责任和行政责任。建立功能区建设和保护督查考评机制，考核结果作为安排相关投资和政策支持，以及评价各级地方政府部门政绩的重要依据，并纳入到各级地方政府综合考核、新农村建设考核以及党政一把手的政绩考核内容之中。