矿业环境行政责任的构建与实现

康纪田

（湖南娄底行政学院 法律系，湖南娄底 417000）

矿业环境行政责任，属于行政法律责任范畴的环境行政责任。对于环境责任而言，既是一种法律责任，又是一种道德责任。但对于作为无道德评判力和内心精神自控力的行政法主体而言，特别是行政主体，则没有必要将环境责任作为一种道德责任来评判。因此，对于环境行政责任来说，可不包括道德责任而仅指法律责任。在学术界，关于行政责任与行政法律责任的关系问题尚有争议，但近年已趋向认同行政责任即行政法律责任[1]。那么，矿业环境行政责任就是指行政法认可的矿业环境行政法律责任。

矿业环境行政责任关系到环境权利的切实保障、权力的有效的制约、立法正当、执行到位、司法公正的全局。违反环境法的行为得不到有效制裁、权利受到侵害得不到合理恢复，那么，环境保护的相关立法就会成为空文。可以说，矿业环境行政法律责任制度，是矿业环境行政法律的落脚点,是矿业环境法治体系是否健全以及相关法律能否实现的关键。但是，矿业环境行政责任的功能和作用有待于发掘。

市场经济条件下迅速崛起的矿山企业，既对自然资源进行了掠夺式的开发利用，又把环境当作垃圾场而任意排放废物，双向性影响导致矿业社区的环境污染和生态破坏越来越严重。其中，不断发生的矿业环境行政违法行为不能依法和有效惩治，是矿业社区环境污染和破坏的主要因素。这就从中说明我国矿业环境行政法制存在诸多问题，矿业环境行政责任制度的建设薄弱。事实上，现行矿业法基本缺失矿业环境行政责任制度，客观现实迫使我们必须重视矿业环境行政责任制度的建设。

一、明确矿业环境行政法主体的义务

根椐法律责任的一般定义认为，矿业环境行政责任是指法律行为主体因违反法律规定的义务、行政约定(矿业环境行政合同约定)的义务或法律的特别规定，而由专门国家机关依法所确认的、以强制方式迫使行为人所应当承担的否定性法律后果。这就说明，否定性后果取决于法律事先明确的义务，没有义务就无所谓法律责任。

（一）矿业环境行政法主体义务的价值

关于法律责任，有惩罚说、后果说以及第二性义务说。多数学者认同第二性义务说，即法律责任是行为者不承担第一性义务而承担的第二性义务[2]。关于矿业环境行政责任的内涵，可基本上按第二性义务说界定。按照“第二性义务说”把矿业环境行政责任归结于第二性义务有其合理性,因为法律责任都是基于义务而产生的，不履行义务则承担责任。把第二性义务等同于法律责任，即环境行政责任中的“责任”；未履行的“义务”就是第一性义务，是第二性义务的依据，两者又是义务与责任的区别。学术界强调了责任与义务的根本区别，“义务为当为，责任不仅是当为，更是必为”[3]。但两者存在着前后相继的一种法律逻辑关系，矿业环境行政责任的形式、内容和性质，是由相应的第一性义务决定的，即违反了哪方面的义务才给予这个方面的制裁。

从行政法律制度的整体结构来看,矿业环境行政责任是权利、义务的转化形态。矿业环境行政责任与法定义务直接相关，违反法定义务恰恰是承担法律责任的前提。一是义务模式。设定矿业环境义务的主要功能在于为义务主体提供一个行为模式，它指引义务主体必须作出一定的行为或不作出一定的行为。二是行为事实。从矿业环境行政违法的实质来看，所指涉的就是一种关于行政义务的违法行为,在一般意义上是将违法行为理解为主体的行为与行政法律规范或行政法律精神相悖离的一种行为方式。三是责任后果。矿业环境行政责任的功能在于保障、督促、强制义务主体履行其义务；通过处罚制裁方式，教育义务主体和其他人能够及时履行自己的义务；只有将责任的分担明确和落实下来，相关的矿业环境权利才能得以维护，行政职能部门的权力才能受到制约。从矿业环境行政制度的逻辑层面来看，矿业环境行政义务内容的设定是制度的关键。

（二）矿业环境行政法主体的义务

应通过矿业立法明确矿业关系人在环境保护方面的系列义务。自上世纪70年代以来，许多矿业发达国家修改矿业法时，将矿业环境保护义务作为修改的重要内容。《波兰地质和采矿法》修改于1994年，修改中将矿业环境保护作为“特别”义务进行规定。澳大利亚、加拿大以及法国等国家的矿业法，主要不是矿产物权配置的财产法，几乎是一部关于矿业环境保护的义务和权利法。我国现行《矿产资源法》仅在第32条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的规定，防止污染环境”。这一仅有的宣示性规定，没有为矿业环境行政主体提供行为模式，则无所谓相应的法律责任。矿业立法为矿山企业和公权力政府明确矿业环境保护的义务，是环境利用的必然趋势。

作为矿山企业，保护矿业环境的义务源自企业社会责任。应当强调，社会责任属于义务范畴，而不应在法律责任之列。认为“环境法律责任是指由法律、行政法规规定的企业必须承担的保护环境合理使用资源的社会责任”[4]。这种将社会责任和法律责任混为一谈的现象是一种理论误解，必须将两者严格区别才能明晰企业环境义务的起源。企业在市场的经济人理性决定企业应以股东利润最大化为目的，企业在社会的公民身份决定企业应以社会福利最大化为目的。在企业双重目的下，企业履行社会责任是“企业公民”应尽的义务，而保护矿业环境是企业社会责任的中心内容。矿山企业在矿业开发中的任何一个环节，包括矿产勘查、可行性研究、矿山设计和建设、采矿和选矿冶炼、矿山闭坑等都会不同程度地造成矿业社区的环境污染和破坏。那么，矿业开发的每一个环节都应具体明确环境保护义务，而不只是抽象或笼统地做出规定。各个环节的环境保护义务，以一定的表现形式连贯起来，形成整体的义务制度。其一，环境影响评价或报告书制度。事前的环境影响评价，作为预防减轻环境污染的基本手段,得到了许多行业的广泛采用,并作为公权力政府准许进入市场的主要内容。许多国家或地区的矿业立法对此都作了规定。矿山企业在获得市场进入审批前，应将开发的相关环境影响及其保护措施提交政府部门作为审查批准的重要事项。其二，开发经营计划制度。进行矿产采掘作业的规模、方式等与环境的关系，物料或废料的储存储放对环境的预期影响和保护，固体废物弃置和气体排放的标准，与毗邻地区的环境影响及其要求等事项，在开发计划中均应做出科学安排。矿山企业在这些计划中，应明确提出避免或最大限度减轻对矿业环境不利影响的措施。其三，闭坑不免责制度。矿业管理实践表明,矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境治理中的一个突出问题。矿山企业终止时，应专门规定环境保护责任不因矿山企业的终止而免除。未取得矿业环境进入许可证的矿山不得进入市场开发，应同样规定，矿业生态环境恢复未能达到开发计划要求的不能准许退出市场。《波兰地质和采矿法》第29条规定：撤销或终止并不能豁免矿山企业在环境保护方面应负的责任。最后，环境恢复保证金制度。矿业环境恢复保证金制度在许多国家施行,一些发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、法国等明确规定矿山企业应实行矿业环境恢复义务的保证金制度。企业所交保证金的数量、作用及其处置等，以契约形式固定下来；矿山企业履行了矿地恢复义务,政府将退还所提交的保证金；否则,政府可将所提交的保证金雇用他人完成矿地恢复工作。

作为公权力行政主体，在矿业开发中应当为了公众利益而履行管制义务。其义务起源于“公共信托”理论，为了公众利益而弥补市场的缺陷，代表社会公众承担保护和管理矿业环境的义务，一般称为政府的社会管制。主要是通过政府部门对矿山企业进入市场时的事前管制、进入市场后的事中监督以及对某些开发行为的事后处置等组成全过程的控制体系。并以一系列的管制形式表现出来：其一，矿业环境的规划管理制度。矿业环境保护规划是环境公共决策在一定时间和地点方面的具体安排，是矿业环境管理者对一定时期内矿业环境保护目标和措施所作出的规定，是改善矿业开发区域环境质量、防止生态破坏的重要措施。其主要目的，是在未来所要进行矿业开发的同时保护好矿业环境，做到经济发展与社会福利的协调。目前为止，我国还没有形成一个矿业环境规划的模式。应当在矿业开发的矿区，按矿业环境保护规划的功能、目标、方案、设计、实施以及实施的保证等作出全面规划；其二，施行矿业特许权授予制度。矿山企业设立并进入市场前，需按照法定标准和要求提供利用生态环境保护和矿业健康安全等方面的相关资料，证明其具备保护和恢复矿业环境的水平及能力；政府部门审查矿山企业可能具备的水平及能力，对于符合法定要求和标准的企业准许进入矿业开发市场。这种以健康安全、环境保护为主要内容的市场准入制度，一般称为特许权授予，是矿业发达国家的通行做法，也是政府为了公众环境以及健康安全而进行事前管制的一种最有效率的安排。最后，政府部门经常性检查、监督制度。通常要求政府部门对于进入市场的矿山企业，对特许权授予范围内关于矿业环境保护的内容、目标、措施、时间表和恢复成本估计等进行检查和监督。对矿业开发进行监督管理，应成为政府部门的基础性工作。并且，明确政府监督、检查和处置矿山企业利用环境问题的权力边界，防止政府部门的不作为和乱作为现象。

矿山企业与政府部门双方，就矿业环境保护义务以协议的方式固定下来，给予自已一种行为的约束和给予对方一种行动的预期。以契约方式约定双方在有关矿业环境保护活动中的义务和权利，属矿业环境行政合同。以合同形式明确并强调义务，是矿业发达国家治理环境的一种新型手段，得到了较广泛的应用。矿业环境行政合同，是政府利用市场的方式而改变传统的命令式一种行政思路；能在矿业环境行政合同的订立和履行中既保护行政相对人的权利又注重保护公共环境利益，以致于真正发挥出治理和改善矿业环境的作用。因此，应建立起我国矿业环境行政合同制度。

二、界定违反矿业环境行政义务的责任

矿业环境行政责任在于承担不利的后果，没有矿业环境行政法律义务的明确就不存在法律责任。但是有了明确的法律义务规范，还需要进一步厘清和归类应当的法律责任内容，诸如矿业环境行政违法行为、违法主体以及归责原则等都有待于学术界的探索。

（一）矿业环境行政违法行为

矿业环境行政义务作为行为模式只是一种静态的规范，由义务规范到承担不利后果的责任之间，以动态的违法行为作为媒介才能形成责任的结果。矿业环境行政违法行为，是指行为人违反相关行政法律规范的外在表现，包括积极地作为和消极地不作为两种方式。对于这一抽象的含义，必须探讨其中的一些关键要素，以便形成共识。

矿业环境行政违法行为，必须是在环境管理方面违反了矿业行政法律规范，以此区别于构成民事责任和刑事责任的违法行为。实践中的行为比较复杂，往往一个行为违反多个法律规范。比如，2010年7月3日，紫金矿业铜湿法厂9100立方米废水泄漏污染了整个汀江流域，仅汀江的棉花滩库区死鱼近190万公斤，汀江流域的居民因泄漏污染而不敢喝汀江的水和吃汀江的鱼，泄漏事故发生后，当地政府官员延迟一个多星期后才向社会通报事故的发生[5]。这一起全国知晓的重大矿业污染行为，触犯了多方面的法律规范，包括了民事、刑事和行政等方面的法律义务，属于违反多重法律义务的行为。据此，应当承担民事赔偿责任、刑事惩罚责任以及行政处罚责任，从而导致法律责任的竞合。

这说明，矿业环境法律责任是由多种特定的法律责任组合而成的，而不是单一或孤立的责任形式。多种责任形式同时存在，使得同一违法行为违反多个环境法律规范而产生责任的竞合。责任竞合是义务规范竞合的表现，同一行为违反多个义务规范而符合多重责任的要件构成，导致刑事、行政、民事环境法律责任并存。这主要是出于矿业环境法的应然性立法目的，从民法、刑法以及行政法等各个层面和多个方向对环境权利进行全面有效的立法保护。全方位保护以致于法律责任竞合，是矿业法渊源的特点。因为矿业法关系到公共利益以及矿产物权，这在渊源上就不可能是一部矿产物权法，而是以社会管制为主的公法，这是我们必须重新认识的。

根椐矿业环境法律责任公法性特点，解决矿业环境行政法律责任的竞合，重点从两个方面关注：一是行政责任与刑事责任的竞合。矿业环境行政责任与相应环境刑事责任都是惩罚性质类型的，并且以国家公权力保护环境权益产生的法律后果，因而行政处罚与刑罚竞合的可能性较大。在责任认定中，采用“并行适用”的处断原则解决。但是，对环境违法行为进行双重处罚应有明确的法律依据，而且在有必要时才给予双重制裁；二是行政责任与民事责任的竞合。矿业的环境行政责任与环境刑事责任竞合，前者是惩罚性责任而后者是补偿性责任，两者应当注重合理衔接。根椐我国《侵权责任法》及其相关法律安排，两种责任依法同时认定，但施行矿业环境民事责任优先的原则。例如紫金矿业在汀江污染责任的承担中，应优先保证养鱼户死鱼的民事赔偿到位后才能实施行政罚款。

（二）矿业环境行政违法主体

矿业环境行政义务内容广泛，违反法律的主体也是多元的。矿业环境行政责任，属于矿业环境行政法律关系主体因违反法律义务而承担的法律后果，不利后果的承担者就是违反法定或约定义务的行为主体。关于行政责任主体或行为主体，学术界一直有较大的争议：认为行政责任主体指行政主体或行政相对人，或者这两方面都属于主体范畴[6]。其实，矿业环境行政责任主体就是矿业环境行政管理关系的法律主体，矿业环境行政管理关系中的违法行为者就是矿业环境行政责任主体。这与刑事责任主体的划定标准没有区别，不应对矿业环境行政责任主体作出其他的限制。因此，矿业环境行政责任主体，与矿业环境行政义务主体相对应，是指矿业环境管理的行政主体、行政管理相对人以及与矿业环境相关联的第三方。

矿业环境管理的行政主体理所当然是责任主体。但是，矿业环境管理的行政主体有待进一步明确。虽然义务主体即责任主体，但是必须明确界定矿业行政管理部门与环境行政管理部门两者之间的义务或职责。按照《环境保护法》的规定，环境行政管理部门是责任主体。然而，矿业领域有其特殊性，就是进行环境保护和健康安全管制的市场准入的职权主体，是矿业行政管理部门而不是环境行政管理部门。如果让环境行政管理部门成为责任主体，则职权与职责不对称，这就必然导致责任主体不明确。例如，紫金矿业发生泄漏污染事故并延迟向社会通报，其中一个重要原因就是行政主体的行政义务和责任界定不清。因此，应在《环境保护法》与《矿业法》的衔接上就两者的责任予以科学界定。除此之外还应考虑到，矿业环境行政职能机关是拥有抽象权力主体，具体权力则以公务员或相关成员具体实施。因而，矿业环境行政责任应在抽象的行政职能机关和公务员这二者之间进行内部分配，具体执法人员的违法行为由抽象的行政机关主体对外承担责任，具体执法人员只承担内部行政责任。

矿山企业属于行政相对人，应当成为矿业环境行政责任主体，矿山企业负责人和其他个人是违法行为的直接责任承担者。还应当提出，矿业环境管理的行政主体与行政相对人以外的第三方，也应纳入矿业环境行政责任主体范畴。在矿业开发过程中，应当重点限制矿山企业一方的行为，以此保护矿业社区成员的利益。但是为了维护市场秩序的需要，在矿山企业尊重和支持矿业社区利益的同时，矿业社区与矿业相关联他人负有不干涉矿山企业开发经营的义务。矿业社区相关联成员，成为矿业环境行政主体与矿山企业以外相关联的第三方：矿业环境行政主体、矿山企业与第三方共同组成矿业环境保护共同体。可以说，将相关联的第三方作为矿业环境行政责任主体，有利于系统化地维护矿业环境及各方正当权益。

（三）矿业环境行政责任的归责原则

矿业环境法律责任的归责原则与其他行业的根本区别，在于不是普遍实行过错归责原则。这主要是根据矿业环境保护的特殊性和分配正义的原则，决定了矿业环境法律责任可实行无过错责任归责原则。环境方面的民事侵权责任认定也突破了传统的过错原则，不论其行为在主观上是否有过错，一旦造成了损害结果就承担民事法律责任。在矿业环境行政责任构成中，应分别予以认定[7]。对于环境行政主体而言，实行无过错原则：只要主体的行为客观上违反了矿业环境行政法律规范，就应追究其环境行政责任，而不问其主观上是否存在过错；对于矿山企业而言，实行推定过错原则：客观上违反了环境行政法律规范，矿山企业又不能举出足以推翻违法的证据，则推定矿山企业承担主观过错责任；相关联第三方实行过错原则：客观上违反了环境行政法律规范，如果主观上没有故意和过失，则不承担环境行政法律责任。

（四）矿业环境行政责任的承担方式

按照公共委托理论以及政府职能要求，各级政府应当成为环境保护的义务主体，对其辖区内的矿业环境影响承担管制责任。但是，由于现行矿业法没有具体规定政府在矿业环境保护方面应当承担什么责任、以什么方式承担责任，导致地方政府很难履行矿业环境保护义务，甚至干预矿业环境的保护,一个重要因素就是法制不完备。当矿业经济发展和矿业环境保护的冲突频繁而激烈时，因政府存在市场竞争主体的倾向以及政绩的追求，而不自觉地选择经济增长优先和环境让位的模式。我国矿业环境保护方面存在矿业环境行政责任制度的缺口，为矿业立法指出了补缺的任务，着重考虑矿业环境行政责任承担方式的设定。矿业环境行政责任承担方式，不同于财产赔偿责任方式和限制人身自由责任方式，是多种责任承担的综合性形式，包括以人身的方式承担责任、以财产的方式承担责任和以行政法特有的方式承担责任等。矿业环境行政法律责任承担方式是多层面的：警告或严重警告、记过、记大过等行政处分，警告、吊销执照、行政拘留等行政处罚。

三、矿业环境行政责任的实现

矿业环境行政责任的实现，是指矿业环境行政法律责任认定以后在市场活动中以具体行为实施的过程，即违反矿业环境法律规范的行为得到了实际追究，受害的权利得到了恢复和填平。矿业环境行政责任的合理设定，是矿业环境行政责任实现的前提和依据，而矿业环境行政责任的实现则是合理设定环境行政责任的根本目的；所设定的矿业环境行政责任不能够在现实市场活动中得以有效实现,那么所设定的法律责任只是纸上的规范而显得毫无意义,最终对环境法制建设造成严重后果。从法律的特性及其调控功能的整体社会关系来看,规制市场企业及其政府组织的行为，仅由法律通过确定人们的权利、权力及义务界限来指明行为方向或者行为模式是不够的,还在于国家权力机关借助于公共权力实际地追究违法者责任的惩罚效果，才能预示着人们都会依照法律指明的方向行事。因此，矿业环境行政责任的设定与实现所形成的逻辑关系，可以看出矿业环境行政责任的实现在整个矿业法制建设中的意义和作用。

但是，这个重要作用还没有引起学术界和司法实践的重视。这些年来,尽管国家不断加大相关立法力度，在许多方面已基本实现了矿业环境行政责任追究制的有法可依状态,甚至还规定了民事责任、刑事责任以及行政责任的法律责任体系，但违法不究的现象仍相当严重，特别是在矿业环境行政违法领域显得更加突出。从事实上看，不少矿山企业的开发给当地矿业社区环境造成难以挽救的后果。这种结局的普遍存在,其主要原因之一是矿业环境行政法律责任在我国市场活动中不能充分和有效地实现。主要表现在两个方面：一方面，缺失矿业环境行政法律责任的追究结果，主要是应当追究而没有追究。矿业环境行政责任追究主体对应当追究环境行政法律责任的违法信息收集不足，不能通过所获信息证明行为的违法性，让违法者绕过该矿业环境行政法律责任的追究,从而使既定的环境行政法律责任形同虚设；另一方面，背离矿业环境行政责任设定与落实的正当目的,应当追究的环境行政责任没有得到全部追究。这种情形主要是不能依法追究,对行政违法行为作了责任追究,但是，避重就轻而让责任主体承担明显轻微的法律责任，或者相反，背离违法事实及其具体情节而让责任主体承担明显超重的法律责任，从而未能有效实现国家设定矿业环境行政法律责任的功能和目的[8]。

为此，根椐法律责任实现的规律，需要构建矿业环境行政法律责任的执法机制，以保障矿业环境行政责任的有效实现。其一，提高执法水平。矿业环境行政主体执法力量、能力和手段等，应达到甚至超过实现相应矿业环境行政责任的水平。多数矿山企业建在比较偏远的山区，监督机关需要更多人力、经费和时间去获取违法信息等，才能及时发现环境行政违法行为和有效追究违法者的矿业环境行政责任。因此，应当不断强化矿业环境行政主体的组织和协调关系、收集与运用信息、治理和处置违法行为等系列能力；其二，进行体制改革。矿业法治体制是矿业环境行政责任实现的工具，需要进一步改革完善政治体制、司法体制等才能有效实现矿业环境行政责任。理顺矿业环境行政管理部门与矿业管理部门之间的分工，明晰矿业管理部门在矿产资源物权管理与市场管制方面的职能，设置矿业环境行政责任的行政认定、行政复议以及行政诉讼的救济体系；其三，建立公众参与机制。社会公众尤其是矿业社区居民，对矿业环境违法行为进行检举、揭发和控告等，可以弥补行政职能机关的管制缺陷。通过民众的力量保障矿业环境行政法律责任的实现，既是社会管理主体多元化的创新方向，也是公民环境权的内在要求。对于矿业社区公民，为保护自己的生态环境而应当参与处置矿业环境违法行为。公众参与的关键，在于发展民间环境自治组织，组成集体行动才能对市场矿山企业和公权力政府进行有效监督。对于矿业环境行政管理主体的责任认定和实现,应当形成监督行政执法者的机制，可由监督者发现和揭露行政不作为或乱作为，而不应完全依靠行政救济机关或者司法机关的力量。应当看到，构建矿业管理系统的监督体系是矿业改革的重要内容。

四、结 语

矿业环境保护，应从民事以及行政等方面设定保护义务，并完善相关法律责任。矿业法修改时，至少应设专章规定矿业环境的保护，待条件成熟时可制定《矿业环境保护法》。

在行政保护方面，限制矿山企业利用环境的行为以保护相关第三方的利益，这种限制意味着，矿山企业将被迫放弃他们不愿放弃的收入，以便让相关第三方得到；这种收入的改变是效率与公平的统一，为了社会公平就必然减损矿山企业的效率。矿业环境行政责任的构建与实现，集中于限制矿山企业利用环境的行为。

市场经济人为追求利益的最大化，会对预期违法收益和预期违法成本的影响因素进行效率分析，矿业环境行政责任的构建应当考虑矿山企业违法这一决策动因。矿业立法应以提高执法效率为目的改革，应注意在矿业环境行政责任的构建中考虑制裁率，使制裁效果正确反映违法行为人的预期违法成本[9]。

问题是，利益集团对于制度变迁的成本大于收益时会阻碍改革，政府在经济增长的效率优先原则下不愿意看到矿山企业减损利益。那么，限制矿山企业的管制者和接受限制的矿山企业都缺乏变革的动力。在这种情况下，必须依靠政治体制改革以及民众参与。

[1]麻锐.经济犯罪行政责任的概念界定[J].河南省政法管理干部学院学报，2011，(5)：120-123.

[2]张雷.政府环境责任问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2012.41.

[3]张梓太.环境法律责任研究［M］.北京：商务印书馆，2004.15.

[4]高清.论企业环境责任的建构[J].法学杂志，2009，(7)：82-84.

[5]周仕凭.紫金矿业与政府官员的“双簧戏”[J].环境保护，2010，（15）：45.

[6]武奕成，沈玮玮.试论清代以来的矿业环境保护[J].兰州学刊，2011，（1）：121-128.

[7]张昭庆.环境保护的权利与权力配置[J].山东社会科学，2011，（6）：164-167.

[8]刘志坚.环境行政法律责任实现论[J].昆明理工大学学报 2009，（9）：9-14.

[9]张福德.环境行政执法效率的经济分析[J].中南大学学报 2012，（2）：87-91.