论经济法视阈下的国家干预观—— 以保障和改善民生为进路

项贤国

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000）

论经济法视阈下的国家干预观
—— 以保障和改善民生为进路

项贤国

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000）

经济法视阈下的国家干预具有特定内涵，保障和改善民生的社会诉求促使国家更积极地干预市场，以国家干预弥补市场缺陷，实现二者关系的良性互动。国家干预的多重功用与效能对于保障和改善民生有着特殊作用。市场经济快速发展的不同社会时期，国家干预的角色定位存在差异，但在经济发展到一定水平后应围绕着保障和改善民生这一核心目标而进行。

经济法；失灵；国家干预

近些年，国家出台的一系列措施把保障和改善民生放到更加突出的位置，促进了包括医疗、教育、就业、住房等民生问题的逐步解决，民生得到明显改善。保障和改善民生，充分体现了国家对经济活动的干预，而国家干预应有明确的法律依据。经济法是调整国家在干预本国经济运行活动中所产生的特定经济关系的法律规范，它是国家干预经济的意志和协调全社会经济利益目标的体现[1]。因此，保障和改善民生对经济法有着某种手段上的渴求，亟需经济立法的现代化和现代化的经济法。本文试图以保障和改善民生为进路，研究经济法视阈下国家干预的现实需求和理论基垫，追寻国家干预的功能，准确定位国家干预的角色，提出经济法视阈下的国家干预既是对保障和改善民生这一社会诉求和公众愿望的回应与满足，也是对相关社会利益资源和关系的衡平与协调。寄希本文的研究对我国民生政府的塑造与和谐社会的建构能有所裨益。

一、经济法视阈下国家干预之基垫考量

1. 国家干预现实诉求：以保障和改善民生为社会诉求

放眼当今社会，后金融危机时代的阴霾尚未褪尽，气候环境恶化、贫富差距拉大、社会矛盾叠生等问题迫使人们对生存状况和环境的抱怨愈演愈烈，社会安宁与和谐成为人们最迫切和永恒的诉求。而“法律的真正职能就在于对错误行为的社会抗议进行登记”[2]，因此，反映这种诉求的法律应当对社会利益资源和关系进行重新衡平与协调。保障和改善民生是党和国家树立的一项重要的惠民思想，它是在新时期经济社会发展到特定阶段的必然要求，反映了国家对一定社会诉求的回应和对公众愿望的满足。但若欲使其落到实处，就需要法律的介入，即由法律对相关社会利益资源和社会关系进行重新衡平与调适，这则需要充分发挥经济法视阈下国家干预之功能。

经济法是规范国家干预本国经济活动的法律，它的主旨思想是如何使国家干预合法化，克服市场失灵带来的诸多社会困境，应对风险社会的到来。美国学者弗朗西斯·福山指出，工业化以来，人类社会原来的“坚固的共同体生活受到了资本主义市场的挑战。自由经济原则不支持传统的共同体；相反的，它趋向于分化和分裂人民。”[3]而“当现代性与工业化的负面后果不再局限于惩罚具体的群体而是侵袭到每一个人时，我们就已经或正在进入一个新的时代。”[4]这就是风险社会的时代。在当代风险社会中客观存在的许多风险问题，如工人大罢工、群众集体上访等，与经济法下的国家干预直接相关。国家为了应对和妥当解决这些风险，保障和改善民生，必须要将经济法视阈中的国家干预运用得如鱼得水、淋漓尽致。

2. 国家干预的理论基垫：基于经济法视阈

从经济法角度考察，由于市场失灵需要国家干预经济，而政府也不是万能的，国家干预也存在缺陷，也存在政府失灵。一方面存在政府的无效干预，即国家干预的方法不当或力度不够，不能弥补市场失灵带来的缺陷。另一方面，存在政府的过度干预，政府充分地运用了干预的手段，超出合理边界。无论是无效干预或过度干预都不能促进经济发展，因此需要由法律来专门规制国家干预。从法律体系上看，民法、行政法和经济法中都存在国家公权对私权的干预[5]，但从根本上讲，国家对经济进行干预需要由经济法来规制，究其缘由，从国家干预的动机看，国家干预源于市场失灵，且市场机制自身不能解决；从国家干预的目标看，经济法中的国家干预是为了维护社会公共利益；从国家干预的理念看，经济法在赋予国家公权干预私权的同时，为维护私权的合理存在而控制公权的合理限度[6]。

国家干预即国家对现代市场经济的干预，经济法视阈下的国家干预，通常是指在法律授权的范围内，公权机关为了达到某种目的而对社会经济生活施加影响的状态[7]。当我国经济快速发展步入“十一五”时期，政府正式提出保障和改善民生的核心治国思想，即经济发展应反哺于本国国民，而欲实现这一目标，笔者认为，国家必须出面对相关社会利益资源和关系进行重新衡平与调适，改革现行收入分配制度，大力推进社会保障制度建设，这则需要适宜和准确的国家干预。在我国经济转型时期，即稳固发展社会主义市场经济时期，更需要政府对经济的干预，只有这样才能促进经济的健康发展。当下，正值欧美政府债务危机爆发之时，世界各国欲走出后金融危机的漩涡，就更需要充分发挥政府在经济发展中的重要作用。

二、经济法视阈下国家干预功能之追寻

1. 经济法对市场失灵的克服

经济法是国家运用公权力对市场失灵进行干预的法律，其对市场失灵的克服具有其内在的优势，这种优势直接根源于公权力的运用。由于经济法借助于公权力，因此它可以直接对市场主体的私权施加某些限制，有能力直接改变市场主体的利益结构；由于公权力的行使主体是国家，因此它可以克服市场过度自私的特性和短视缺陷，使市场的运行在追寻个人利益的基础上也兼顾社会公共利益。这在理论上使经济法对市场失灵的克服成为一种最佳的法律路径。因此，要使市场成为高效运行的机制，使资源配置效率、资源运用效率得到提高，使民生境况得到提升，经济法成为最佳的选择。

基于保障和改善民生的需要，国家运用公权力以经济法的形式对市场失灵进行干预，以使市场获得最理想的资源配置效率。在市场监管法领域，政府的经济干预措施主要针对的是某一特定的市场秩序，政府主要关注的是与秩序、营销和竞争有关的企业行为。通常被干预的产业包括公用事业、产品流通与消费、通信业、房地产业、金融业等，这些产业都与民生有直接关系。在宏观调控法领域，政府的干预作用主要应当体现在矫正和弥补市场活动所引发的各种外部效应及副作用上，主要涉及经济安全、公众健康和环境保护等与社会有关的问题。这类调控大多数并不针对某一具体产业或市场，往往面向不特定的社会民众。

除此之外，笔者认为，国家还运用自然资源法、环境法等法律形式，在资源领域和环境领域引入市场监管机制，以克服环境公害等负外部性，预防和惩治资源被滥用和环境被破坏的现象，保障公民的基本环境权不受侵害；通过政府投资，提供市场所不能或不愿提供的公共产品，满足民众的公共需求；运用计划法提供有效信息，以弥补市场提供信息不足的缺陷；运用广告法、消费者权益保护法等法律形式赋予广告主、经营者提供生产、经营及产品信息的义务，以保护消费者合法利益；运用税法、金融法及其它宏观调控法律制度，引导经济法主体的个人理性与集体理性相一致，使市场在微观和宏观都有序的基础上运行。

2. 经济法对政府失灵的克服

为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，政府采取一系列的干预行为来调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补充。然而，人们逐步发现，如同市场会失灵一样，政府本身的行为也有其内在局限性，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失灵将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。正如萨维尼所说：“每个个人的存在和活动若要获致一安全且自由的领域，须确定某种看不见的界线，然而此一界线的确立必须依凭某种规则，这规则便是法律。”[8]针对政府运用干预手段时所可能出现的政府失灵问题，应当在现实的经济法学的理论体系内构建一套解决机制，从而进一步弥合国家干预的理论。

欲克服政府失灵，笔者认为，首先，在市场经济条件下塑造有限和效率政府。欲实现这一目标，就要求政府的干预应被经济法严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域，如为保障和改善民生提供必要的社会基础设施以及一系列制度安排、社会公共物品等等。而在市场机制能够发挥作用、优化资源配置的领域以及私人事务领域，政府就不要介入，如涉及普通消费品的市场自主交易行为。其次，用经济法的手段完善政府的宏观调控职能，尽量避免政府调控政策的滞后性和不确定性。再次，运用经济法的适度干预原则来提高国家干预决策行为的现代化、科学化和民主化的程度，规避信息不对称的影响。最后，将竞争机制进一步引入到政府的公共服务领域当中，把垄断性政府变成竞争性政府，提高政府供给公共物品行为的质量和效率。

笔者认为，要保障克服政府失灵的手段能够奏效，还应强化政府法制功能，建立法制化的政府。正如哈耶克所指出的那样：“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[9]总而言之，国家干预应被严格限制在经济法的授权范围之内，否则，国家干预不仅不能解决市场失灵的问题，相反可能会损坏市场运行的信用基础和规范的市场竞争秩序，从而破坏经济自由。

三、经济法视阈下国家干预之角色定位

1、经济法授权国家干预

经济法是国家干预经济的基本法律形式。历史上曾经出现过的任何一次成功的干预，如1929-1933年美国经济危机时的“罗斯福新政”，它的最初形式可能是出于政府的“自由裁量权”，但是，最终它是以制定体现这种干预的经济法律来完成的，即所谓的“国家干预法定”。正如哈耶克所指出的：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束。”[10]当然，经济法干预必须建立在市场自由的基础上，任何背离市场经济内在要求的干预，只能阻碍乃至破坏现代市场经济的发展。

笔者认为，国家干预经济主要是通过经济法来实现的，经济法反映的特殊法律关系正是国家与市场关系在法律层面上的体现，反映了经济法视野中的国家干预在市场经济背景下的角色定位。首先，国家是市场秩序强有力的维护者。在市场经济发展的早期，为了维护充分竞争的环境，传统的规制市场的法律往往采取任意性的法律规范，尊重当事人双方的意思自治。但是随着垄断及限制竞争等现象的出现，国家为了保障和改善民生，需要取代意思自治的双方当事人成为市场经济秩序的强有力维护者。其次，国家是市场经济活动的直接参与者。国家投资经营法是规范国家投资行为，调整国家投资经营过程中有关各方主体间社会关系的法律规范的总称[11,p243]。它体现了国家对市场经济的投资欲望，此时，普通投资者所不愿投资的周期长、效益少的民生工程需要由政府参与推动方能进行。最后，国家是社会经济发展计划的制定者。为了维护社会经济的正常发展，保障民众的正常利益诉求，国家需要利用自己所掌握的经济信息对社会经济实行总体规划，提供各种相关社会公共服务，克服市场自身调节的滞后性与被动性，以促导的方式维护市场经济的效率与秩序。

总之，在保障和改善民生的前提下，国家应强化对市场经济的干预，协调市场经济主体均衡发展，在遵循市场自由的基础上，对相关社会利益资源和社会关系进行衡平与协调，而这需要有经济法的授权。

2. 经济法控权国家干预

经济法既是国家调节经济的手段，又是国家参与市场活动的规则。一切市场主体都应当在经济法的规制下进行经济活动，国家也不例外。国家的行为不能违反经济法，经济法不能只要求国家以外的主体遵守，国家也要接受经济法的约束，在经济法的规制下行使干预经济的社会职能。

纵观西方市场经济发展的历史，可以清晰地发现，政府正是在经济法的规范下不断调整着自身在市场经济中的角色定位。20世纪30年代经济大危机之后，大量经济法的颁布将政府角色定位为对整个社会经济生活的大规模干预；20世纪70年代出现的“滞胀”，则表明资本主义国家的干预角色又走过了头，于是，各国又通过经济法对政府角色进行重大调整，从“看得见的手”转变到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色还在经济法的指导下做继续的调整。世界各国的经验表明，无论政府角色怎样变化，国家干预都要在经济法设定的框架内进行，即经济法限定着国家干预的方法、范围和路径。

笔者认为，经济法对国家干预的限定体现在诸多方面。首先，在作为市场秩序强有力的维护者的同时，国家的权力也受到了严格的限制。一方面，经济法对违法的市场主体作了严格的限制。例如，竞争法中明确规定，构成商业诽谤的主体只能是经营者，不包括新闻媒体，国家不能以商业诽谤为由妨害新闻自由；[11,p243]另一方面，经济法明确规定国家参与经济活动的宗旨在于促进交易，除非合同违背了公序良俗，国家不得动辄宣布合同无效[12]。这严格限定了国家对市场经济活动进行否定性评价的范围。其次，在作为市场经济活动的直接参与者时，国家的公权力不能随意使用。必须明确国家的市场主体地位，国家在市场活动中必须平等地同其他主体交易，不能强制交易，肆意动用公权力，否则市场经济的秩序和效率就会遭到破坏。最后，在作为社会经济发展计划的制定者时，国家必须统筹兼顾，综合平衡。国家进行宏观调控也只能通过财经手段、金融手段，以间接调控为主，而不能过多地采用行政命令。

随着市场经济的快速发展，国家日益凸显民生问题的重要性，但不能以此为借口滥用国家干预。在保障和改善民生视阈下，塑造责任政府形象，政府对市场经济活动的干预要以保障和改善民生为出发点，但国家干预要受到限制，不能过分压制和打击市场主体的经营活动，否则必将阻碍经济发展。而这需要有经济法的控权。

保障和改善民生是党和政府提出的一项重要的惠民举措，在社会主义法治理念和现代经济法核心思想指导下，保障和改善民生需要充分发挥经济法中的国家干预功能，对经济法视阈中的国家干预进行准确定位。但国家干预并不是取代市场机制，而是为了恢复、纠正市场机制和弥补市场功能的不足，国家干预措施必须始终遵循与市场一致的原则。经济法作为国家干预经济的法律形式，其存在的目的和价值取向不仅在于弥补和矫正市场失灵，而且也在于消除或减少政府失灵。保障和改善民生为经济法的现代化和明晰经济法视阈中的国家干预提供了一个新契机，但弥合与建构现代化的经济法仍任重而道远！

[1] 吕忠梅.论经济法律行为[J].福建政法管理干部学院学报,2000(1):1-7.

[2] 罗·庞德.沈宗灵,董世忠,译.通过法律的社会控制——法律的任务[M].北京:商务印书馆,1984:32.

[3] 弗朗西斯·福山.黄胜强,许铭原译.历史的终结及最后之人[M].北京:中国社会科学出版社,2002:8.

[4] 露丝·利维塔斯.风险与乌托邦的话语[A].芭芭拉·亚当,等.赵延东,马缨等,译.风险社会及其超越:社会理论的关键议题[C]北京:北京出版社,2005:307.

[5] 李昌麒,等.论民法,行政法,经济法的互动机制[J].法学, 2001(5):50-56.

[6] 李昌麒.论经济法语境中的国家干预[J].重庆大学学报(社会科学版),2008(4):85-92.

[7] 杜仕林.转型期国家干预之边界考量[J].甘肃社会科学, 2006(4):15-18.

[8] 弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼.许章润,译,论立法与法学的当代使命[M].北京:中国法制出版社,2001:27.

[9] 弗里德利希·冯·哈耶克.杨玉生,译.自由宪章[M].北京:中国社会科学出版社,1998:352.

[10] 弗里德利希·冯·哈耶克.王明毅,等译.通往奴役之路[M].北京:中国社会科学出版社,1997:73.

[11] 漆多俊.经济法学[M].武汉:武汉大学出版社,2003:243. [12] 王利明.民商法研究(第三辑)[M].北京:中国人民大学出版社,2000:145.

（责任编辑、校对：王学增）

The State Intervention from the Perspective of Economic Law—— An Approach to Protect and Improve People’s Livelihood

XIANG Xian-guo

(Department of History and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The state intervention has specific connotation from the perspective of economic law. The requirement to protect and improve the livelihood of the people urges the country to intervene the market positively and to make up the market flaw by it. The state intervention’s multiple functions have the special function for the safeguard and improvement of people’s livelihood. The role of state intervention varies according to the different social periods of fast economic development. But when economy develops to a certain period, the state intervention should revolve the core aim which is to protect and improve people’s livelihood.

economic law; malfunction; government intervention

D912.29

A

1009-9115(2013)01-0081-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.01.022

2012 年度河北省法学会课题（2012DF025）

2012-03-11

项贤国（1981-），男，安徽合肥人，讲师，研究方向为经济法。