全球化背景下国际非政府组织与国际法规则的形成及演变

朱天麒

摘要随着全球化进程的加快和非政府组织等非国家行为体的兴起，国际法的立法模式也将发生变化。国际法立法模式正在由传统的“国家间立法”转向“国家间立法”与“跨国立法”并存的多元化立法模式。作为国际秩序中与国家、国际政府组织并存的第三种力量，国际非政府组织是国际活动的重要行为体，并在跨国立法中扮演着重要角色，其所从事的主要是事务性的立法和法律的编纂，制定的规则主要表现为国际法中的软法，其形式主要是国际惯例，并得到了普遍的认可和遵守。同时，国际非政府组织还进一步推动和影响国家间立法。

关键词国际非政府组织跨国立法软法

中图分类号：D813 文献标识码：Ａ

一、全球化对国际法规则的影响及现行国际法立法模式

（一）全球化及其影响。

全球化是一种人类社会发展的现象过程。全球化目前有诸多定义，通常意义上的全球化是指全球联系不断增强，人类生活在全球规模的基础上发展及全球意识的崛起。国与国之间在政治、经济贸易上互相依存。

全球化已经成为我们这个时代的事实，并给国际活动带来很大的影响和冲击：全球范围内的通用标准的数目的增长，例如版权法；国际贸易的增长比世界经济增长速度更快；由跨国公司控制的世界经济的股份的增长；全球金融体系的发展；更多的国际间的文化影响，例如通过好莱坞电影的出口；文化多样性的减少；贫富差距可能扩大；国际旅游业的发展；部分发达国家对发展中国家资源的掠夺；部分发达国家把工业垃圾倾倒到发展中国家导致发展中国家的环境遭到破坏；文明以及价值观的冲突；通过诸如互联网和电话等的术使得共享的信息资源不断增长；移民的增长，包括非法移民；恐怖主义也在全球化，参与恐怖袭击的恐怖组织分子很多时候不在本国行动，而且与本国无关。上述现象在国际活动中迫切需要统一的国际规则的出现，因此对国际法规则有增量需求，而国际法传统的“国家间立法”模式已不能满足这一需要，因此对国际法规则的生成提出了新的要求。

尽管对全球化没有形成一个普遍接受的确定的内涵，但其根本特征应当是各国经济与社会联系的普遍化与密切融合。全球化使对国际法律规则的创制提出了越来越强烈的需求，其主要原因是：首先，从全球化的深度来看，随着各国间交往频率的加快和密度的增大，创制更多的国际法律制度将有利于减少各国间交往的成本；其次，从全球化的维度来看，全球化已波及经济、政治、社会、文化等各领域，原属各国国内法管辖的经济、人权、环境、恐怖主义及犯罪等问题不断跨国化，并进入国际法的视野，需要制定相应的国际法律规则予以调整。

（二）现行国际法立法模式及弊端。

现行的国际体制和以“国家同意”为基础的传统“国家间立法”模式严重制约着国际法律规则的供给，难以满足全球化对国际法规则的需求，而这是由国际法本身的特征决定的。作为国际法主要渊源的国际条约和国际习惯，在有190多个成员国的国际社会里，条约从谈判、起草约文到签署、批准和生效的过程很漫长，期间充满了国家之间的博弈；国际习惯的形成也是如此，从各国实践（客观因素）到形成法律观念需要较长的时间，即使有产生较快的“即时习惯法”也远不能满足需要。作为各大法系都有的一般法律原则和国际判决、公法学家学说等补助资料的形成和产生也难以适应全球化对国际法规则的需求。一言以蔽之，传统的国家间立法模式不能满足全球化带来的急剧增长的对国际法规则的需求。因此，全球化的发展呼唤国际法立法模式的变革。

全球化和国际体系的演进，使国际非政府组织成为国际秩序中除国家和国际非政府组织之外的“第三种力量”，国际非政府组织成为参与国际治理的重要行为体。国际非政府组织参与国际治理的重要方式之一就是参与跨国立法，与国家、国际非政府组织、跨国公司等共同行使国际立法权，并由此加大国际法律规则的供给。国家、政府间国际组织在国家间立法中居于主导地位，并将有限的立法权分流给国际非政府组织，将有关事务性的立法权分流给国际非政府组织。

二、对国际非政府组织的理解

全球的非政府组织多种多样，纷繁复杂，其所参与的领域广泛，涉及全球政治、经济、科学、法律、社会、文化、宗教、环境、人权等各个领域。非政府组织的大量出现是20世纪80年代“全球结社革命”的产物，在这场全球结社革命中，非政府组织兴起，并在政府和市场之外的第三部门（theThirdSection）逐渐确立了自己的相对独立地位。“非政府组织”这一术语是1946年在联合国被首次使用的，非政府组织已经成为组织社会学、国际政治学、国际关系学等众多学科的研究对象，这些学科都从不同的角度对非政府组织进行界定，因此，虽然非政府组织这一术语约定俗成而使用，但是要对其明确定义并非易事。目前世界上对非政府组织还没有一致的、普遍认可的定义。

1994年联合国经社理事会则将非政府组织定义为：非政府组织是非赢利的机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合体，并且其行动是由其成员的集体一致根据成员的需要，或一个或多个与其合作的团体的需要而决定的。而何为国际非政府组织？国际非政府组织又称非政府间国际组织，联合国1296号决议认为：非政府间国际组织应具有代表性并具有被承认的国际地位，即对于一个覆盖了世界上不同地区相当数量的人们，它应该代表其中的大多数并表达其中主要部分的观点。世界银行则宽泛地说非政府组织是指任何独立于政府部门的非赢利组织。维基百科上的注释则从六个方面来定义非政府组织：组织性、私有性或民间性（非政府性）、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性。此外，有的学者认为必须强调非政府组织的公益性，有人强调其非暴力性，以同一些恐怖组织划清界限。我国已故著名国际法学者王铁崖先生对非政府间国际组织所作的定义为：“非政府间国际组织是各国的民间团体联盟或个人为促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。”这些定义分别从不同方面揭示了非政府间国际组织的内涵和外延。因此，非政府间国际组织可以界定为：非政府间国际组织是主要由个人、民间团体依法建立和参加并有自己独立的章程、宗旨、组织机构和活动资金，在组织目的和范围上具有跨国性和国际性的非赢利组织。

三、国际非政府组织与国际法规则的形成及演变

（一）国际非政府组织的跨国立法。

国际非政府组织已经参与跨国立法，并制定了大量的法律制度和规则。以国际经济法领域为例，非政府组织通过其所拥有的专门人员及其专业技术知识，参与了国际经济交往活动领域规则的制定，形成了大量的国际商事交易规则，这样的国际非政府组织如：国际商会、国际海事委员会、国际法律协会、国际航空协会、国际标准化组织、国际清算银行、因特网名称及编码分配公司（ICANN）等。

以国际商会（InternationalChamberofCommerce，ICC）为例，国际商会是自成立以来一直致力于各国贸易法的统一，以消除由于法律冲突与差异造成的国际贸易障碍，并先后制定了在国际贸易术语、国际支付结算、国际贸易担保、国际电子商务、国际商事仲裁等领域所形成的各种国际惯例及示范法，如《国际贸易术语解释通则》、《跟单信用证统一规则》、《托收统一规则》、《担保统一规则》以及国际商事仲裁规则等许多国际通行的实体与程序国际惯例等，这些惯例已为国际贸易当事人所广泛认可和采行，并为许多国家所认可。其所规定的建立在私法上的契约自由，冲突法上的当事人意思自治，国际商事仲裁的自治性基础上的国际商事惯例以及示范法又称为现代商人法，均在国际商事交往中得到了广泛的遵守。

国际商会制定的国际贸易规则和惯例实际上是对作为国际商人法的国际贸易习惯规则的编纂，这适应了全球化要求各国法律趋同化的趋势，有助于各国贸易法的统一，更促进了国际贸易和经济全球化的发展。

互联网在当今信息化社会里的重要性不言而喻，在互联网上域名（DomainName）很重要。如何在网络环境下依法解决调整域名使用者与有关知识产权权利人之间的权利义务关系，已成为网络时代对知识产权保护的一个新课题。因特网名称及编码分配公司（ICANN）是一个非政府、非赢利的因特网自治管理机构，于1998年11月在美国加州注册设立，主要负责指定.com、.org、.net等通用顶级域名，并负责因特网域名的注册和管理及域名争端解决，1999年底，该组织通过了《统一域名争端解决规则》（UDRP）及其执行细则，是ICANN理事会采用的一项适用于所有ICANN授权的国际顶级域名注册服务商的纠纷解决办法，包括我国在内的任何个人或机构实体均可通过向任何（ICANN）认可的服务商提交依据UDRP规定的申诉。因此，该规则正在成为国际通行的域名争端解决程序。

国际法律协会（InternationalLawAssociation）作为学术性民间组织主要以国际运输法以及国际仲裁为活动领域，其对私法的统一做了很多工作，其重要成果就是《关于一般海损的安特卫普规则》。

上述国际非政府组织制定的规则已经成为国际经济交往须臾不可离开的规则。尽管这些规则不同于国际条约和国际习惯，但是其效力和影响有目共睹，不容否认，也更有力地说明非政府组织是全球治理不可或缺的主体。

国际非政府组织之跨国立法在性质和效力上与政府间国际组织的立法不同，后者以主权国家谈判并签定条约为主要生成方式，并按照条约规定的生效程序生效，对缔约国产生约束力，在性质上是国际条约，在效力来源上来自于与国家同意。此外，国家间立法还有国际习惯等。非政府组织参与跨国立法，但是其所制定的规则并不具备强制约束力。因此，国际非政府组织制定的规则如同政府间国际组织在国际会议上制定决议和发布的宣言等国际文件一样，是一种“软法”，不具备强制约束力。违背这些规则的后果，与违反以国际条约和国际习惯为主要渊源的传统国家间立法可以诉诸国际司法机构和仲裁机构的后果不同。因此，其不同于一般意义上的国际法规则，只能是一种“软法”，而这种软法与以政府间国际组织决议或宣言等国际法文件为表现形式的软法也不同，后者与国际司法判例、公法学家的学说一起构成国际法渊源的补助资料。

很多国际非政府组织从事的是事务性领域的规则的制定，如因特网编码分配公司、国际标准化组织等，其开始制定有关规则时，国家间体制尚未或未能作出应有的反应，而随着这些领域的迅猛发展，这些非政府组织及其制定的规则已经取得了国际社会认可，并奠定了其权威。科学技术和全球化的发展使国际非政府组织与国家、政府间国际组织共同参与全球治理成为可能。国际非政府组织参与跨国立法，满足了国际社会发展对国际规则的增量需求。因此，国际非政府组织参与跨国立法是其在全球治理的多向度网络中分享权力的方式。

在国家间立法和国际非政府组织立法的关系上，后者对前者是起到补充的作用。因为主权国家在全球治理中居于核心和中枢地位，国际非政府组织涉足的往往局限于“低级政治”领域。此外，国际非政府组织的“立法”权力一直存在着合法性和责任性不足的缺陷，因为即使非政府组织自诩为全球市民社会的代表，以弥补“国家失灵”和“市场失灵”为己任，但是国际非政府组织究竟代表谁的意见、为何能代表、如何代表等问题，迄今为止并未有满意的回答，何况一些国际非政府组织实际上仅仅代表的是其所属社群的利益，国际非政府组织如何承担责任问题也是悬而未决。

（二）国际非政府组织影响国家间立法。

国际非政府组织在国际法之跨国立法中发挥作用的另一种方式是对国家间立法施加影响，以促进和影响国际条约的制定。

非政府组织通过与政府间国际组织组织的交往，为其提供咨询意见和有关领域的专门知识，参加国际组织的国际会议的筹备会议和正式会议，提出议题，举行有关非政府组织的论坛，进而使自己的意见被政府间国际组织纳入有关的决议，这是国际非政府组织活动的重要方式。例如在关贸总协定乌拉圭回合谈判中，发达国家和发展中国家达成的许多妥协都是在非政府组织提出主张的基础上形成的；1992年里约环发大会的准备工作接受了来自非政府组织的各种建议，在大会的最后文件中吸收和接纳了非政府组织提出的许多思想和主张；刑法学高等研究国际学院、美国律师协会在国际刑事法院的建立过程中起到了重要的推动作用；非政府组织国际禁雷组织（ICBL，InternationalCampaigntoBanLandmines）通过其卓越的努力以人道关怀的精神最终促成了《国际禁雷公约》的签署。

国际非政府组织通过参加国际公约的谈判、提出有关建议和条约草案的方式，影响着国际法的生成，促进了国际法的编纂和发展。这在国际环境保护和人权的国际保护领域里尤为明显。例如，非国际非政府组织参与了《生物多样性公约》、《国际濒危物种贸易公约》等公约的准备工作，在《荒漠化公约》的谈判领域起到了重要作用。在国际人权保护领域，非政府组织也对一些条约如《联合国反对酷刑公约》和《儿童权利国际公约》的准备工作发挥了一定的作用。当然，非国际非政府组织对国际条约发挥作用的大小一般因为主权国家的需要而有领域的限制，一般以环境和人权等领域为主，在这些领域国际非政府组织的目标容易与政府的相一致，因此，政府乐于接受国际非政府组织的游说，乐于接受国际非政府组织有关专家的意见，“从善如流”，因此，国际非政府组织在这些领域里能够发挥较大的作用。但是，在其他一些领域，尤其是在事关国家政治事务和安全的领域，如核武器谈判、裁军等领域，即国际政治学所谓的“高级政治”领域，国家一般不愿意接受国际非政府组织的参与，国际非政府组织也就很难在这些领域里有何作为。不过，有时也未必尽然.，如前面提到国际禁雷组织最初只是一个松散的网络，其目标——禁止杀伤性的雷一开始被一些批评家讥笑为“乌托邦”的目标，但是凭借人道关怀的崇高出发点，通过卓越的工作，其实现了教育民众、说服公司、启迪政府，最终使《国际禁雷公约》签署，这恐怕是迄今为止国际非政府组织在国际和平与安全领域里最杰出的成就，也打破了人们关于非政府组织难以在裁军等事关政治及军事领域发挥作用的思维定势，尽管在可预见的未来，非国际非政府组织在“高级政治”领域的影响仍然是可能很有限的。

另一方面，国际非政府组织对国家间立法的影响还表现为作为“压力团体”在国际组织召开国际会议进行国际谈判的过程中通过抗议、游行示威等方式对国际会议及条约谈判施加影响。在1999年西雅图世界贸易组织和2001年八国集团热那亚峰会等重要国际会议上，国际非政府组织也进行了多次反对全球化的示威活动，反对全球化，呼吁全球经济正义。这些均对国家间立法产生了影响。

四、结语

正如一篇报道所言，国际非政府组织已经成为决策的一种新势力。在全球化高度发展的当代，国际非政府组织在多个领域表现出了极大的热情，并通过游行、集会、示威、举办论坛、发表文章等多种方式在国际舞台上表达自己的看法，并对国际法的形成与发展产生重大影响。虽然其地位尚待研究中，但联合国已经非常重视国际非政府组织。《联合国宪章》第71条规定：经济及社会理事会采取适当办法，与各种非政府间组织商谈有关理事会职权范围内之事项。联合国经社理事会成为联合国专门处理与非政府间国际组织关系的机构，这体现了在全球领域范围为，国际非政府组织的地位与作用，其自身立法对国家间组织立法即国际法的影响更加明显，国际非政府组织已进入国际法的视野。□

（作者单位：西南政法大学国际法学院2010级）

注释：

百度百科，http：//baike.baidu.com/view/25886.htm

黄志雄.非政府组织：全球化进程中的第三种力量.法商研究，2003（4）

赵黎青.非政府组织与可持续发展.经济科学出版社，1998.76.

维基百科，非政府组织.http：//wikimbalib.com/wiki/NGO

王铁崖.国际法.法律出版社1995.56.

百度百科，国际商会.http：//baike.baidu.com/view/61734.htm

万霞.软法透析.http：//www.uncentre-cfau.org/wan03.html

于永达.国际组织法学.清华大学出版社，2006.125.

维基百科，非政府组织.http：//wikimbalib.com/wiki/NGO

NGO：全球决策“新势力”http：//finance.qq.com/a/20091227/000380.htm