我国的发展模式选择与政府职能转型

□ 罗后清 何国平

一、引论：世界发展模式之比较

一国选择怎样的发展模式，除了受人口、资源及地理环境等因素的影响外，政府在其经济社会发展中的作用及其职能定位无疑是一关键因素。市场经济条件下，选择怎样的发展模式，归根到底即是如何处理市场与政府的关系问题。

在一些发达国家，根据其政府对经济社会的干预程度差异，可将其模式分为美国模式、德国模式、北欧模式及日本模式等。

美国模式，是以美国为代表的资本主义市场经济发展模式，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国均属此模式。当然，这些国家并非一模一样，在一些福利保障方面甚至差异还较大。相对于其他国家而言，美国政府干预的程度较低、范围较小。美国人天生对政府有一种疑虑，在他们眼中政府是“性恶”的，必须把它的权力限制在一定范围内，必须把它关进“笼子里”。在美国模式中，政府主要是以一个裁判员和服务员的角色，为社会经济生活的正常运行提供一些服务和公平竞争的法治环境，其作用被限定在一定程度和范围内，限定为市场失灵情况下被动的干预，限定在私人不能做或做不好的事情上。

个人主义的文化理念和雄厚的物质优势为美国推行“自由市场经济模式”构筑了扎实的基础。美国模式虽然以其市场配置资源的效率性、自主协调性与创新性见长，但也因其高消费、投机性及收入分配的不平等等弊端为世人所诟病。

以德国为代表的欧洲大陆国家发展模式被称为社会市场经济模式。该模式“既有政府的协调，又最大程度发挥企业个体的创造活力”；“德国的宏观调控、财政制度、金融体制、房地产管理、教育制度等等都非常有特点，而且非常有效”。①郑新立、王一鸣：《学德国,操作层面还要继续研究》，《东方早报》2013年4月23日第C06版。德国政府对于国家干预的态度可以归结为：尽量少干预，但要做必要的干预。干预的目的是为了保护竞争秩序，实现社会公平。德国模式强调“竞争秩序”，这与德国人痴迷于“秩序”的文化传统有关。德国政府对一些投机性较强、容易引发泡沫经济的行业控制较严，如对房地产业实施直接的价格管控，这在提倡自由市场经济模式的美国是难以想象的。除了对“竞争秩序”的崇尚外，德国政府对房价的管控还基于其奉行的社会市场经济原则，认为住房权利是公民的基本权利，在住房领域不宜实行经济决定论或市场决定论，而应是经济和社会共同决定论，提倡“被管理的市场”。

德国模式的优点在于，较好的实现了平等与效率、自由与秩序、市场与政府及社会的均衡，经济发展较稳健，社会较和谐，面临债务危机，德国经济一枝独秀；缺点是高福利导致劳动力成本较高、影响投资积极性与效率，政府管制较多导致劳动力市场灵活性不足，服务业不够发达等问题，外需与内需不够协调，创新方面与美国也有一定的距离。

北欧国家的发展特点带有“民主社会主义”特色：高税收、高福利及共同富裕。政府虽然“收”得较多、干预较强，但同时起到了较好的收入再分配调节作用。北欧模式最大特色就是把私有制为主体的市场经济制度与高福利高税收的均贫富制度有机地结合起来。除了强调政府的收入再分配作用外，在初次分配领域，北欧国家为防止收入差距过大，“三方协商”亦功不可没。挪威城市区域研究所高级研究员托龙·科文格说，北欧模式不是政府或者是研究者发明创造的一个词汇，而是经过工会、雇主协会和政府良性平等协商的过程中形成的社会发展模式，社会成员信任程度比较高、组织化程度高、人们崇尚平等的生活——这是北欧社会的结构特点。他认为，挪威的实践表明，经济增长和建立社会福利国家并行不悖，高税收和高福利、高幸福感也是可以并行不悖的。三方协商机制使挪威的收入分配很平均，几乎没有贫困，相对的贫困也是非常少的，就业程度较高，人民对政府的信任非常高，大多数社会成员可以实现人生价值。①周正平：《三方协商机制——挪威福利社会的稳定基石》，《经济参考报》2011年12月20日第005版。

北欧国家既是幸福社会的典范，在国际竞争力方面也处世界前列。北欧社会不刻意鼓励人们冒尖和美国式的个人英雄主义，北欧国家的创新力靠的是人们对自我价值的内生追求，靠的是激发人们劳动创造的本性。诚然，这种本性的发挥需要具备一系列条件：如较好的社会保障；一个廉洁、负责、亲民的政府；较高的国民素质；人人平等、公平竞争的机会等。在一个相对公平的社会，人们的基本公共服务得到了较好的满足、免去了后顾之忧，多数人自然不会百无聊赖、混世度日，多数人都会希望自己的聪明才智有所发挥。那些说高福利养懒人的看法，不是一叶障目、以偏概全，就是为了欺骗愚弄老百姓。当然，这里的“高福利”不是无原则的，须与国家经济发展水平相适应。国家发展的最终目的就是为了提高人民的生活福利水平。

日本模式的政府干预面相对较宽、程度相对较强，政府的这种强势作用特别体现在东亚一些国家和地区在实施追赶型现代化的过程中，东亚文化对政府抱有较高的期待和依附。在这种体制下，政府通过产业政策、规制、行政指导等多种手段对企业活动、产业活动和居民的行为进行干预；通过对主导经济部门、外向型产业等在资源配置上的强化倾斜机制，推动了日本经济的高速增长和日本战后经济奇迹的形成。但是，在完成赶超任务之后，在经济全球化加速发展、信息革命渗透到各个领域的背景下，这种政府过度干预，在许多方面表现为扭曲市场机制的发展模式已经逐步丧失了效率，出现了政府干预危机。从一定意义上说，日本的经济危机与停滞不前是政府干预型经济模式难以适应国内外经济环境变化的必然结果。21世纪日本经济的“第三次远航”面临着以诱致性制度变迁逐步替代强制性制度变迁的转换过程。

在一些发展中国家，“东亚模式”和“拉美模式”是两个关注度较高的发展样板。在这两个模式中涌现出了一批发展较快的国家和地区。在这两个模式中，政府在早期都发挥了较强的干预作用，但由于政府质量及干预特点各不相同，而导致了不同的结果：拉美陷入了“权贵资本主义”和“中等收入陷阱”；东亚的一些国家和地区，由于政府的质量相对较高，干预效果较好，不仅保持了较高的增长速度，而且经济社会转型较为平稳。

应该选择怎样的发展模式？如何处理政府与市场的关系？我国正面临着重大抉择。对这一问题的回答具有重大现实意义。

二、我国政府职能定位的偏差与发展模式存在的缺陷

中国经济自从上世纪七十年代末开始转型以来，一直以较高的年均经济增长率为世人所瞩目。对30多年来我国改革开放所取得的成绩，有人称奇，也有人质疑，认为中国的发展代价巨大；有人称“中国模式”或“中国道路”，也有人称“半统制、半市场的过渡性体制”或“权贵市场经济”模式，还有人甚至认为根本不存在所谓的“中国模式”等等。

纵观中国经济30余年的发展历程，尽管人们对其发展特征评价不一，但对政府在经济社会中发挥的较强控制作用是基本认同的。相比“东亚模式”，中国政府对经济活动的干预强度有过之而无不及。30余年来中国经济能够快速增长，一方面是市场化、自由化的内生力量所诱致的制度变迁；另一方面也与政府的强力推动相关。在以经济建设为中心的政策指导下，各级政府把经济建设作为压倒一切的头等大事，为追求GDP增长率和政绩不遗余力，唯GDP马首是瞻。

当然，政府的作用能否有效、正确发挥也不是无条件的。这些条件通常包括：政府官员的素质高不高？信息是否对称？政府是否是一个中性政府以及市场的发育程度与自我调节能力等等。如果说政府的主导作用在我国一定时期有其合理性的话，那么，这种外力驱动模式发展到今天，其累积的副作用和矛盾已越来越大。这不仅因为政府干预经济活动依存的客观条件已发生了很大变化，政府的过度干预抑制了市场经济自主能力的生长，更重要的是，政府自身也已渐渐偏离了“中性政府”这一关键条件。曾经以“中性政府”之论解密“中国模式”成功之道的学者姚洋，最近也以“‘中性政府’的弱化：追问行政主导模式的持续力”为题，对政府作用的可持续性效果表示了一定程度的担忧。①姚洋：《“中性政府”的弱化:追问行政主导模式的持续力》，“21世纪网”http://www.21cbh.com/HTML/2010-12-27/zMMDAwMDIxMjYzMA.html。

当前我国经济发展的突出矛盾体现在不平衡、不协调和不可持续等方面。资源的粗放利用已经过度消耗了我国发展赖以依存的物质基础，严重影响到了我国的后续发展与子孙的利益；大量的环境污染以及假冒伪劣产品已严重威胁到了国人的生命健康；利益分配的不公导致收入差距急速扩大、愈来愈难以弥合，严重危及到了社会稳定……

引发我国经济社会矛盾日趋紧张的原因自然是多方面的，但最关键的一点却是不容置疑的，那就是与我国现行的政府主导型增长模式有关：与政府对经济社会活动的过度干预有关！与增长主义政府、公司化政府取向有关！我国经济再次走到了一个重大转折时期和十字路口，今日之中国比经济问题更加紧迫的当属政府自身的改革与职能转型问题。我国政府职能在定位上的偏差突出体现在“越位”和“缺位”两方面：

所谓“越位”，是指政府“管了许多不该管的事”，尤其是干预企业经济活动。相关文件多次讲政府不干预微观经济活动、不代替企业招商引资，但地方政府把招商引资作为各项工作的重中之重，甚至主要领导把自己作为第一责任人亲自从事招商。有的要求企业上这个项目不上哪个项目，有的以行政手段干预企业重组和收购兼并；价格管制仍然较多，一些重要生产要素如能源、矿产、土地等要素的价格管制，既不能反映资源的稀缺程度，也不利于产业结构优化、节能减排；不少地方政府直接经营城市和经营土地。现实中还存在众多不合理的行政审批和微观管制，尤其是2008 年9月国际金融危机爆发后，一些地方政府行政性干预进一步强化，甚至把应对金融危机的临时举措常态化。政府的越位还表现在对教育医疗科技的过度管制、一些行业的行政管制及社会事务包办过多等方面。

所谓“缺位”，是指政府“该管的没管或者没有管好”。与“越位”相联系，由于管得太多，并管了许多不该管的事， 进而导致一些“该管的没管或者没有管好”。政府该干的事，比如宏观调控、公共服务均等化、对市场的监督等。如何为市民提供好的公共产品和生活环境，如何调节收入差距与地区差距及产能过剩等方面，存在着较严重的“缺位”。我国的食品安全及环境问题频出，令国人惶恐不已，究其根源，首先还是政府的监管责任没有尽到。以罚代管，重事前审批，轻事中、事后监管，监管缺乏主动性和执行力。

由于我国政府对经济活动的过度干预或不当干预导致的突出问题主要表现在以下三方面：

一是经济增长方式粗放，资源配置效率不高。我国现有发展模式面临的最大瓶颈在于发展的不可持续性。我国经济增长模式是资源耗费型的，按单位GDP能耗的比值比较，俄罗斯为6.17，中国大陆为5.19，印度为4.15，韩国为2.44，美国为1.76，巴西为1.76，日本为1.18，德国为1.13，而这种以廉价资源损害环境为代价的增长，今后必定难以持续。①曹远征：《我国经济增长方式的转型》，《国际金融》2012年第1期。

经济增长方式粗放是我国经济发展多年来的痼疾，其根本原因还是受制于体制因素的困扰，受困于政府干预无度。政府管制干预过多，以行政行为取代市场行为，漠视经济规律和机会成本，致使价格信息、供求信息失真，导致资源误配。现在一些重要资源的配置不是由市场、而是由党政部门按自己的意图在配置。比如说信贷资源，因为我们的银行体系、金融体系改革没有到位，所以各级政府依然对信贷的发放有着很大的影响力。政府部门对重要资源价格的控制，导致“中国大多数资源和环境性产品的价格存在着过低扭曲，这是中国高资源和环境消耗的机制性原因”，②周天勇：《资源价格改革:第二次价格改革的主线》，《中国党政干部论坛》2010年第10期。土地、资本、劳动力价格的扭曲促使了资源以浪费的方式进行生产。政府掌管的资源越多，资源浪费越严重。政府对市场的了解总是不如市场自己，这已为历史所证明。

大量的行政垄断，不仅导致垄断企业的低效率和社会福利损失，而且制约了民企的发展空间，致使其大量拥挤在低端产业，靠低成本竞争立足，缺乏创新能力；金融管制过多，导致金融服务发展滞后、利率与市场需求脱节，资金利用效率低下，浪费与短缺并存；科技管制过多，导致科研成果与市场需求脱节，一方面资金投入不足，另一方面又浪费严重；高等教育管制过多，致使高校官本位化，教师的地位已沦落为被动工作的拿计件工资的“打工者”、职业异化、资源错配，一些大学教师的主要任务已不是教书育人，人才培养与需求脱节。我国股市为何运营了20多年，还不如一个赌场，令广大中小投资者伤心欲绝？！其本质原因即在于政府的过度管制、定位和发展违背市场规律、贪大求全求快，政府成了股市最大的庄家、兼裁判员和运动员于一身，或受制于特殊利益集团，致使中国股市成为世界上最不公平的市场。中国股市根本没有起到优化资源配置的功能，当然也谈不上经济晴雨表的作用。

二是片面追求GDP政绩，导致增长与发展脱节，生产与消费脱节，经济社会矛盾日趋紧张。我国地方政府竞相追逐GDP政绩，不惜使用任何手段和代价，笔者称之为“GDP拜物教”，有学者称之为“地方政府公司化”。③赵树凯：《地方政府公司化:体制优势还是劣势》，《文化纵横》2012年第2期。

追求GDP适度增长本无可厚非，其可怕之处就在于，一旦将其过分功利化，将之作为考核政府官员政绩的主要指标乃至决定性指标，“官出数字，数字出官”，其性质就走向了反面。用数字考核官员好比用计件工资考核员工一般，是一种原始、简单的非人性化考核指标。在我国政界，所以看重GDP数量指标，一是受“经济决定论”、“物质决定意识”等思想的影响，将之绝对化、片面化；二是这种GDP数量考核指标，最简单明了。由于上下级之间信息不对称，要想了解下级的政绩，上级不便或者不愿花费大量的时间和精力查证，不如设置一些容易掌控的指标，省时省力。

片面追求GDP导致的突出问题主要有以下三个方面：首先，为追求单方面的产出和任期政绩，急功近利。不惜动用一切手段、一切人力物力和财力，不惜破坏环境和透支子孙资源，嗜好集中力量办大事，热衷于折腾、弄虚作假和营造短期轰动效应，这也是导致我国粗放型经济增长方式长期延续的重要原因之一。其次，分割市场，形成诸侯经济，加剧重复建设和供求结构失衡。我国的结构失衡及重复建设为何如此突出？调节为何如此缓慢？是市场机制失灵的结果吗？美国是自由市场经济的典范，其经济运行就有较好的自我修复功能。地方政府竞争有一定的好处，但如果没有全国一盘棋的顶层设计，竞争过度就成为无序竞争、恶性竞争，就变成诸侯经济了。我国出现的大量的重复建设和产能过剩，主要原因还不能归罪于市场失灵，主要是地方政府为追求短期政绩恶性竞争的结果。市场经济重复建设在所难免，但在我国由于有地方政府这个强力推手，使之更加极端化和常态化，市场机制短期内难以自主平衡。我国钢铁行业和光伏产业的无序竞争导致的产能严重过剩就充分证明了这一论断。中国钢铁协会副秘书长屈秀丽认为，我国钢铁行业“产能过剩只是个表象，实际上是多年钢铁行业无序发展的结果。”钢铁协会会员企业纷纷通过检修等手段实行限产，整个上半年产量是下降的，有些企业减产幅度还很大。但是许多地方小企业，产量仍然在增长，有些地方钢铁行业固定政策投资还在增加。地方钢企普遍受到地方政府保护，并不认真执行限制产能政策。从2011年底开始，中钢协就号召钢铁企业主动减产，限产。数据显示，2012年上半年中钢协非会员企业的粗钢产量大幅增长12.9%，而同期中钢协260家会员企业粗钢产量却同比下降0.1%。①朱禁弢：《钢铁业,“无序”之忧》，《中国经济周刊》2012年第39期。

另一被称为新兴产业、曾一度风光无限的光伏产业最近的日子也很是难过。我国的光伏产业是“两头在外”——95%的原材料依赖进口，95%的产品依赖出口，被自嘲为“耗了自己的电，节了别人的能”。我国光伏产业在不长的时间里，从起步到产能严重过剩，其背后都有地方政府这个强力推手在助跑：青海格尔木、黑龙江绥化、江西新余、河北保定、江苏无锡等地纷纷宣誓打造“光伏城”。地方政府以土地无偿划拨、税收返还、巨额电价补贴等条件来扶持光伏企业上马。中西部经济落后地区更愿意以优惠政策来招商引资，发展太阳能光伏这类新兴产业，而企业为了套取补贴，盲目上马项目。 在地方政府的助推下，光伏产业在中国出现了过度投资与产能过剩，为今日的危机埋下了伏笔。中国2011年的光伏组件总产能达30GW，而全球装机量估计只有20GW，产能过剩问题十分严重。②夏金彪：《光伏业“大跃进”需反思地方投资冲动》，《中国经济时报》2012年8月2日第A12版。目前，中国不少光伏企业已经面临倒闭，一些地方政府又在想法施救。是所谓“成也萧何，败也萧何”！地方政府在前期通过扭曲性激励导致了光伏产业的过度投资，如今又试图以阻止企业破产的方式影响正常的优胜劣汰。我国供求结构长期失衡、难以自动协调平衡的真正难题即在于此。

再次，重物轻人，以物为本。俗话说，十年树木，百年树人。由于对人的投资难以短期见效且不易度量，因而在各级政府官员眼里是可“研究研究”的问题。我国的教育经费，早在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”可直到最近才基本达到这一目标。

与我国GDP高速增长、财政收入大幅增长不协调的是，国人的幸福指数却不升反降。住房难、就医难、上学难，低工资、劳动保障不公平以及环境污染等民生问题依然形势严峻。据有调查显示，2012年，我国有312万癌症病人被发现，因癌症死亡的人口高达270万，这个数字在过去30年里增长了80%。③许十文：《癌症“大搜查”》，《二十一世纪商业评论》2013年第123期。据《2012中国肿瘤登记年报》的分析，2009年，中国人患最多的癌症依次为肺癌、胃癌、结直肠癌、肝癌和食管癌，死亡最多的癌种第一位是肺癌，其次为肝癌、胃癌、食管癌和结直肠癌。我国的癌症发病呈现年轻化趋势，最新数据显示，全国35岁至39岁年龄段中，平均每10万人中有87.07人会罹患癌症，而在40岁至44岁年龄段中，这一数字达到了154.53。对于导致中国癌症患者年轻化的原因，肿瘤学家们的共识是：环境污染、不良生活方式与现代社会生活造成的精神压力。

尽管近些年来，各级政府对民生问题有所关注，但与我国经济实力相比还很不相称。即使有再多的GDP ，如果国人的健康都被损害了，子孙赖以生存的资源都被透支了，道德信任深陷危机，潜规则盛行以致正不压邪，丛林法则占优以致弱肉强食，那样的经济增长又有什么意义呢？那种片面追求速度和物质财富增长的“物质决定论”及“唯物主义”把人的需要局限于生理层次，把人变成了经济动物。联合国开发计划总署《1996年度人力资源开发报告》称，一个国家的GNP的四分之三靠人力资源，四分之一靠资本资源。据世界银行统计，世界财富的64% 由人力资本构成。1992年诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家贝克尔认为，发达国家资本的75% 以上不再是实物资本，而是人力资本。

知识经济时代，一国经济社会发展的决定因素，不在于拥有多少物质资本，而在于有怎样的人力资本积累。发展中国家想要摆脱“比较优势陷阱”及低水平过度竞争的恶果，必须采取切实有效的措施，把人力资本建设提高到国家发展的战略高度。

三是官商不分、监管失灵、腐败丛生、社会公平严重受损。腐败问题和贫富悬殊是当今中国最大的不稳定因素。现今之中国，人们意见最大的还不在于收入出现了较大的差距，人们最不满的还在于因竞争不公平引起的贫富差距、在于因特权、行政垄断引起的收入差距。特权问题是现今中国最大的敌人和威胁，公平问题乃当今中国最急切的诉求。由于官商不分，亦官亦商，政府部门既是裁判员又是运动员，竞争不公平成为必然，民营企业发展受到诸多打压和“玻璃门”的阻挠；一些行政垄断企业不思进取、服务质量低下，靠特权维持优势地位、谋取超额利润，而结果往往却是“穷庙富方丈”。

由于权力干预过多过滥，致使商人或企业主们无法支配自己的命运或者捕捉到暴富的捷径，争相巴结权力、与权力结盟，权力因此成为收买者俘虏，是谓权力资本化、商品化。

三、我国的发展模式选择与政府职能转型困境分析

上述分析表明，我国奉行的这种由政府强力驱动的发展模式已显现出严重弊端，政府主导正在成为负能量：“一些有价值的研究暗示，中国即将到了过去那种政府主导模式将成为后续发展的桎梏的阶段。对现实的观察可能会有更加强烈的感受”。①张文魁：《政府主导正在成为负能量》，《经营管理者》2012年第10期。中国的下一步发展已经到了需要做出重大抉择的时候。从本质上看，我国现有发展道路还没有摆脱旧体制发展模式的窠臼和路径依赖。中国想要赢得下一个30年的经济较快发展以及顺利跨越“中等收入陷阱”，必须重塑新的发展模式。实现由政府主导向市场主导的转变应该是不容置疑的发展方向，也是一些实施赶超战略的发展中国家的最终选择和必由之路。

在具体的模式选择方面，我们应该借鉴成熟的市场经济国家的经验，在政府、市场、社会“三只手”之间达成某种平衡。中国的发展应该在做大蛋糕和分好蛋糕之间达成某种均衡。它们二者之间是相辅相成的关系。蛋糕做大了，才能够多分；但分配不公平，蛋糕也做不够大。即使蛋糕做大了，如果分配不公平或者差距太大，那样的社会势必引发人与人之间的对立与攀比关系，导致欲壑难填和贪得无厌，永远也没有满足的时候。毋庸置疑，中国社会目前的高度紧张状态、贪得无厌心理，与收入分配不公、差距过大有着极大的关联。对人类社会而言，提倡适度增长、适度消费、公平分配也许是一种更高的境界，或许更符合人与人以及人与自然和谐相处。人们批评资本主义贪得无厌、竞争过度，其道理即在于此。在自然资源和环境承载力相对有限的情况下，应提倡一种环境友好、人际关系和谐的适度增长模式。笔者以为，眼下的中国必须淡化对经济增长速度的刻意追求和对所谓经济奇迹的过度吹捧与崇拜，提倡协调、均衡、自然的发展。通过政府作用的发挥促动经济发展的提速是有一定限度和条件的，哈耶克所钟情的“自然秩序”是有其合理性的，我们对人的这种“能动作用”不能过于“自负”。片面追求高速度，欲速则不达，经济规律不以人的意志为转移，这些旧话现在重提仍有重要现实意义。改革开放前好“折腾”的历史教训，值得我们深刻反省！

中国模式应该在打造共同富裕、社会公平、适度竞争和协调发展等方面塑造自己的优势和特色，应该在打造国民幸福方面多下工夫。亚洲的小国不丹，虽然人均GDP不到2000美元，但其国民幸福指数却在亚洲领先、世界靠前，其经验值得我们学习。1972年，不丹成为世界上第一个确定以“国民幸福”为国家发展目标的国家。2006年，不丹被评为全世界“幸福指数最高的国家”之一，“幸福指数”亚洲排名第一、世界第十三。2006年英国公布的调查报告称，不丹在“全球快乐排行榜”中名列第八，仅次于人民生活以高福利、高收入、高税收、高消费为特征的瑞士及北欧诸国之后。②韩越主编：《东南亚南亚商务环境概论》，北京大学出版社，2010年版。不丹在推动现代化的进程中，为保持独特的文化传统和自然环境优势，没有把“经济列车”的“油门”开到最大，而是采取了一种“限制性发展和渐进式开放”的发展模式（类似的还有泰国提出的“知足经济”）。不丹社会安宁，生态环境优异，生活节奏缓慢悠适，传统习俗浓郁，人民安居乐业，国民对物质财富的享受远远低于精神上的追求。不久前在印度德里举行的年度可持续性发展会议上，不丹宣布将建立世界首个有机农业国家，禁止杀虫剂与农药的销售，完全依赖于自己的动物与农业废料作为肥料。③John Vidal and Annie Kelly：《Bhutan set to plough lone furrow as world's first wholly organic country》，《guardian.co.uk》2013年2月11日.

幸福最大化，是人类社会的最终追求，如何保持国民经济与国民幸福同步增长，如何使经济增长与发展更切合人道，是一个值得作为我们的发展信念和指导原则而深入思考的问题。如果一个民族或国家只信仰金钱和权力，贪图物质享受，崇尚丛林法则，那样的后果将是十分可怕的。目前的中国除了发展模式亟待转型和回归常态外，还需要对人们的信仰加以重构，片面的“唯物主义”是十分有害的。需要对人民的观念加以改造和引导，提倡“清心节欲”、“敬畏自然”、“乐善好施”的风尚，以中和市场竞争引发的物欲横流和贫富对立。

我国发展模式的转型，一方面要充分发挥市场对资源配置的基础性作用；另一方面又要优化和完善政府的调控和服务职能。从二者的关系看，转变政府职能已成为我国当前发展模式转型的关键。我国政府职能在定位方面，必须实行根本性转变。近期政府换届，有报道称，“全国政府债务高达15万亿，多地或酝酿GDP大跃进”，笔者对新一届地方政府蠢蠢欲动的大手笔投资计划和过度干预经济活动所表现出的执迷不悟与GDP政绩冲动倍感忧虑。我国政府职能必须由审批型政府转为监管型政府、由经济建设型政府转向公共服务型政府、由全能政府向有限政府转变。最近，国务院公布了关于第六批取消和调整行政审批项目的决定，并指出：1)凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节的，政府都要退出；2)凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。新的“两个凡是”在政府职能定位方面有所突破，应该得到肯定，期待新一届领导人在政府职能转变方面有实质性突破。

政府职能转变问题在我国已提了多年，也取得了一些成效，但一直没有取得重大进展和突破，近些年来运用“行政手段”干预经济活动的现象又有所强化。一些学者甚至担心计划经济的幽灵会在中国再度上演，这绝不是杞人忧天！由于对政府权力缺乏制约，助长了政府首长们决策的随意性和专断骄横。笔者以为，制约我国政府职能快步转型的因素主要有以下几个方面：

第一，思想认识方面的原因：“奴性”政治文化使然。关于政府和国民的关系，有人认为，有什么样的政府就有什么样的国民；也有人认为，有什么样的国民就有什么样的政府。笔者是赞同后一种观点的。专制政治在中国绵延2000余年，固然有多种原因，但最根本的还在于国民的“奴性”使然。对于国人的这种根深蒂固的“奴性”特质，鲁迅先生曾有过深刻的揭露和批判：国人一方面逆来顺受，自甘卑贱屈辱贫寒而不自知；另一方面，一朝得势，便以贵凌贱、以富凌贫，加倍压迫自己的同胞。国民的这种奴性文化表现出对政治强人、清官和强势政府的过份依赖与推崇。一遇到什么问题，他们都希望政府这个“大家长”或“父母官”包办得越多越好、或者把所有责任都推向政府。这样，既导致政府太累、承担了太多的责任，同时也导致政府权力过于集中和强势。

与万能政府和威权政府相适应，国人对市场的作用却有一种天然的恐惧、排斥和不适心理。一旦社会经济出现什么问题，总拿“市场化”说事，一切都是“市场化”惹的祸。在一个没有经过真正的市场经济洗礼的国度，这种观念的盛行，不能不说是国人的一种奴性和愚昧无知的表现。我们对市场失灵谈论过多、乃至如临大敌，对政府失灵则熟视无睹、甚至是讳疾忌医。

第二，体制方面的原因。首先，由于体制因素致使干部考核激励机制失效，各级政府热衷于GDP政绩，热衷于干预经济活动，热衷于有形的物质生产和面子工程。为什么中国官员唯GDP马首是瞻？GDP主义既是追求短期政绩的需要，也是政绩考核方面的缺失所致。其次，由于体制因素，导致权力过于集中，缺少监督和制约，致使政府这只“看得见的手”变得无所顾忌，成了“闲不住的手”，干预过度、“越位、错位”在所难免。

第三，利益因素的影响。我国政府职能的转变，由于缺少自下而上的压力，主要靠政府部门自觉自为，出于自身利益的考虑，难免下不了手，或曰缺乏动力和压力作伤筋动骨式的触及灵魂的改革；同时，由于既得利益集团的阻挠，也难以下手。利益因素除了官员自主追求自身利益外，官员还可能成为“管制俘虏”被收买，成为被管制者利益的代言人。

此外，除了个人利益诉求，还涉及到中央与地方的利益关系问题，涉及到二者的事权与财权的配置问题。由于我国现行财政体制不合理，事权与财权的不对等，地方政府出于地方利益的考虑，也会看重能给地方带来更多眼前收益的经济生产和短平快项目，力争实现地方短期收益最大化，进而忽视环境保护和基本公共服务建设，甚至不惜损害地方长远利益。

上述影响我国政府职能转变的关键因素还在于体制方面，利益因素也与体制有关；至于文化因素则是可以随着环境的变化而改变的，没有一成不变的文化。现在的关键是，靠什么力量来推动体制的变革与突围？近一时期以来，出于对中国改革缓慢与前景的担忧，一些学者对顶层设计给予了较高的期待。学者们的这种呼吁与期待或许能释放一定的正能量和舆论压力，但仅有这些是远远不够的。中国的改革不仅需要顶层设计，需要高层领导的敢作敢为，同样也需要大众百姓的觉醒、参与和推动。上下联动、渐进改革不失为促进我国社会进步与体制创新的一条最佳路径。