上海发展低碳经济的促进政策及效果

陈新春，王能集

（上海电力学院经济与管理学院，上海 200090）

我国目前面临着严峻的环境和资源问题。低碳经济要求高效利用能源和开发清洁能源并行，追求绿色GDP，改善地球生态系统的自我调节，以解决资源环境问题。中科院发布《2009中国可持续发展战略报告》提出了中国发展低碳经济的战略目标，温家宝总理在2010年两会政府报告中提出，“要努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式”。说明我国已经从国家战略高度出发，将发展低碳经济作为一项重大决策，形成低能耗、低排放、低污染为特征的低碳经济发展模式，并建立与低碳发展相适应的生产方式和消费模式。为了促进低碳经济的发展，就必须设计和制定相应的政策、法律体系和市场机制。上海是我国经济发展的领头羊，人口密度高、产业高度集中、能源消费量大和污染排放高，发展低碳经济对于上海的可持续发展显得更为重要。上海市政府一直非常重视上海的节能减排工作，为了提高资源利用效率、减少温室气体排放已经出台了一系列政策，特别是近年来围绕促进低碳经济发展制定的政策法规，推动了上海的产业结构调整、能源结构优化、工业节能减排、交通和建筑业节能减排工作。本文将对相关政策进行分析归纳，并阐述效果及问题，以期促进低碳经济在上海的进一步发展。

1 上海发展低碳经济所面临的形势

作为经济金融中心的国际化大都市，上海的低碳经济发展状况尤为瞩目。有关数据显示：2012年上海地区生产总值（GDP）逾2万亿元，经济总量规模已经位列世界大城市前十位左右。但是以工业和建筑业为主的第二产业仍是目前上海经济中的主体部分，这种以工业经济为主导的经济总量的快速发展必然导致能源消耗数量的大量增加，上海市经信委指出，历年来上海的工业耗能都占全市总能耗一半以上［1］；以2011年为例，第二产业在上海能源终端消费上占到了57%［2］。

从上海的能源消费结构上来看，燃煤对碳排放的贡献率最大。上海能源消费总量和二氧化碳排放总量逐年上升，2008年上海二氧化碳排放量约为2亿t，人均二氧化碳排放量约为每年11 t，是全国平均水平的2倍多；万元GDP二氧化碳排放强度约为1.7 t，也高于北京、广州等城市的水平［3］。虽然上海经济领跑于全国，但发展低碳经济也会遇到许多障碍，从产业结构的调整、新能源的开发和利用乃至能源消费观念的正确引导等，都有大量问题有待解决。

2 上海促进低碳经济发展的政策及分类

为了减轻上述压力，更快、更好地发展低碳经济，上海市政府有关部门在产业结构调整、能源结构优化、工业节能减排、交通和建筑业节能减排，以及发展循环经济、提倡低碳消费和生活等方面出台了一系列的政策。这些政策可以分为直接规制、财政补贴和政策倡议三类。

2.1 直接规制

所谓的直接规制是指通过出台一系列的规则，对用能进行直接限制的政府行为，包括设立碳排放标准或配额、禁止生产某些高污染、高耗能的产品、废除落后的生产技术等规定，一旦触及则“违法必究”［4］。

在我国，虽然“低碳经济”见诸于政府文件，最早可追溯到2007年胡锦涛主席在APEC会议上的说法，但节能减排观念的引领下，上海市早于此前就已出台了一系列的政策法规，分别对经济结构转型、提高能源效率、节能减排、节约能源等方面做了详细的规定，这些政策和做法符合低碳经济的内涵。如早在2006年市政府就发布了《关于本市巩固节水型城市创建成果加强节水型社会（城市）建设的实施意见》，对节约用水做了全面的整合要求，把节约用水作为贯穿上海经济社会发展的长期战略。从2007年开始，上海市政府根据国务院《促进产业结构调整的暂行规定》的精神关停了一批小冶金、小化肥、小钢铁、小建材等高能耗、高污染企业。2008年上海市政府根据《中华人民共和国节约能源法》和《国务院关于加强节能工作的决定》等的规定，结合上海的实际制定发布了《上海市固定资产投资项目节能评估和审查管理办法（试行）》。该试行办法要求企业投资的固定资产投资项目，特别是年耗能折合2 000 t标准煤以上（含）的固定资产投资项目，或者单体建筑面积在2万m2以上（含）的公共建筑项目、建筑面积在20万m2以上（含）的居住建筑项目大型项目，项目可行性研究报告或者项目申请报告必须编写节能分析篇（章）；项目的节能方案成为审批部门项目审查的重要组成部分。2012年《上海市人民政府办公厅转发市环保局等六部门关于推进落实高污染汽车淘汰及限行工作实施意见的通知》，对控制上海机动车污染物排放总量，推进高污染汽车淘汰及限行工作做出了具体的规定和限制。

2.2 财政补贴

财政补贴主要是运用经济奖励的方法来激励组织或个人采取减少碳排放的行动，不具有强制性，主要有三种形式，无偿的财政拨款（补贴或以奖代补）、贷款贴息和税收优惠。

1）涉及财政补贴的政策措施 2008年市政府出台的《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》、2008年市发改委出台的《上海市分布式供能系统和燃气空调发展专项扶持办法》、2008年市经信委制订的《上海市鼓励企业实施清洁生产专项扶持实施办法》、2009年市政府出台的《关于印发节能产品惠民工程高效节能房间空调器推广实施细则的通知》、2009年市建交委制订的《上海市交通节能减排专项扶持资金管理办法（试行）》。另外，2011年市发改委《上海市节能降耗和应对气候变化基础工作及能力建设资金使用管理办法》、2012年市环保局等制订的《上海市“十二五”燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴政策实施方案》等，都以财政补贴的方式给予上海的节能环保项目一定的经济鼓励。以《上海市分布式供能系统和燃气空调发展专项扶持办法》为例，该办法对2008—2012年内实施分布式供能系统和燃气空调的用户给予设备补贴，其中分布式供能按1 000元／k W补贴，燃气空调按100元／k W制冷量补贴。

2）“以奖代补”的相关政策措施 2008年市经信委、财政局制订的《上海市节能技术改造项目专项扶持实施办法》、2008年市经委、财政局制订的《上海市合同能源管理项目专项扶持实施办法》、以前者为例，对符合规定（单个项目年节能量在500 t煤）的企业每吨标准煤奖励300元。

3）既涉及贷款贴息又有财政补贴的相关措施 2008年市发改委、财政局制订的《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》等。该政策重点支持上海的风电和100 k W及以上太阳能光优发电和大型光热利用项目，以及生物质能、地热能、海洋能和氢能等一些应用示范项目。

2.3 政策倡议

政策倡议就是政府通过劝说的途径来影响组织和个人的节能减排行为，劝说的主要形式有公益广告、提倡碳标签、提供节能减排的证明、推广节能减排或低碳经济创新的示范项目、绿色市场的认证、公布环境变化情况等。这些工作或者活动不进行强制推行，也没有资金上的激励。例如2006年市政府发布的《关于进一步加强和引导企业加大节能技术改造的投入，提高能源利用效率，对国家提出的“十一五”十大重点节能工程实施意见》、2010年市政府办公厅制订的《关于加强金融服务促进上海经济转型和结构调整的若干意见》，2012年上海市人大常委会发布关于促进创新驱动、转型发展的决定等，都传达了上海市政府积极倡导企业和人民群众投身到节能减排工作上的政府决策。

3 既有政策的效果及问题

上海积极发展低碳经济有利于经济的健康转型，上述政策的实施对此产生了积极的推动作用。但是低碳经济在上海的发展还处于早起阶段，就政策制定和执行效果还存在着一些问题，低碳经济的政策对节能减排、产业结构和能源结构的调整、碳交易机制等的支持不够，特别是目前的各领域的政策制定往往独立进行，不能形成一个统一的政策制定体系，政府机构在执行政策上会产生相互矛盾，同时企业也有可能会根据政策的重复激励而钻空子等。

3.1 推动作用

上海市历年制定的相关政策，在促进上海的产业结构调整、推进上海的节能工作和发展上海的可再生能源和新能源等方面，取得了很好效果。

1）在产业结构调整方面 2008年《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》推动了上海的产业结构调整：2008—2009年上海完成企业产业结构调整重点项目，包括纸业、热处理、小型燃煤发电机组、铸铁、建材、矽钢片等项目1 368项，实现节能232万t，补贴资金约8亿元［5］。

2）在推进节能工程方面 在《上海市节能技术改造项目专项扶持实施办法》扶持之下，2008—2009年全市实施完成节能技术项目456项，实现节约标准煤117.3万t，有力推进了上海基层企业的节能技术进步［5］。

3）在支持可再生能源和新能源的发展方面《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》对崇明和南汇的2.04万k W风电项目、老港风电工程、临港兆瓦级太阳能发电等7个项目贷款补贴贴息资金约1 800万元［5］，促进了新能源和清洁能源在上海的应用。

此外，相关政策还在推广节能产品、开展对固定资产投资项目的节能评估、促进合同能源管理方面发挥了各自的指导和规范作用。

3.2 存在问题

上海出台的各项推进低碳经济的政策，在推动上海节能减排中发挥了很大作用，但也存在一些问题，以下仅就财政补贴方面政策的长期效果进行分析。

1）从政策结构来看 上海市在发展低碳经济形成了以政府的财政支出为主，直接规制和政府倡议为辅的政策框架。这种政策结构主要通过直接补贴和“以奖代补”等措施，已经在全市形成了发展低碳经济的热潮，可以在短期内加快发展低碳经济的速度。上述涉及财政补贴的政策，其资金来源大多为市节能减排专项资金，包括市级财政预算、实施差别电价电费收入以及市政府确定的其他资金。2009年上海市政府安排了12亿元左右的节能减排专项资金，用于工业节能和交通等领域［6］。但是政府的财力是有限的，高额的财政补贴加重了政府的财政负担。据报道，2009年全国可再生能源电价附加补贴缺口为13亿元，2010年缺口为20亿元，到2011年缺口已超过100亿元［7］。

2）以财政补贴为主的政策机制违背了“谁污染谁付费”的经济原理 如《上海市鼓励企业实施清洁生产专项扶持实施办法》就重点支持冶金、有色、化工、医药、电力、纺织、轻工等能耗较高和污染相对严重的行业，这些行业碳排放总量居高不下，仅对其清洁生产进行鼓励，不对其高污染加大惩罚，不利于政府在市场经济下低碳理念的引导。从能源消费的角度来看，财政补贴降低了能源的消费成本，消费者由于受到补贴反而会增加对能源产品的消费，从而增加碳排放。

3）财政补贴标准不一致 如2008年市府出台的《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》规定：对每下降1 t标煤最高补贴200元，而同年市经信委、财政局制订的《上海市节能技术改造项目专项扶持实施办法》规定年节约每吨标准煤奖励300元。补贴和奖励都是无偿的财政拨款，但在金额上不同政策制定时却产生较大的落差，说明财政补贴的标准尚未形成合理的统一标准。

4 解决问题的思路

从发达国家的经验来看，在促进低碳经济发展的众多政策中，财税政策是最常见、最为政府所依赖的手段。针对上海市近年来出台的上述政策及其运行中可能面临的上述问题，或者可以从以下三个方面考虑解决方案。

1）政府相关部门应注重低碳财税政策的引导作用与杠杆作用 在政府财政实力有限的前提下，除了对节能减排项目进行直接的财政补贴外，还可以效仿他国经验，利用担保基金、风险基金（如英国的碳基金）等作为杠杆工具，引导社会资本参与各种低碳项目、新能源项目的开发。

2）大力实施抑制高碳生产和消费行为的财税政策 一方面加大对高耗能行业落后生产能力、工艺装备和产品的税收压力，引导能源结构升级；一方面对水、气、电等资源性产品进行阶梯式定价，设立基本需求和超量使用部分，对后者累进加价，提高能源使用成本，鼓励节能降耗。

3）上海应就企业在耗能上建立统一的标准

明确可测量单位，为政府扶持低碳企业设定标准，只有制定出企业在排污、能源利用上的可测量的具体标准，并采用统一标准，才能对各类节能项目进行合理的财政补贴。

上海市2012年对钢铁、石化、化工、有色、电力、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤等工业行业中年二氧化碳排放量2万t以上的重点排放企业，以及航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业中二氧化碳年排放量1万t及以上的重点排放企业开展碳排放交易试点，以期积累经验，促进出台上海碳排放交易管理办法等规章制度，在碳税、碳排放交易等新兴概念上，上海还需进一步学习世界其他发达城市在发展低碳经济的政策模式，以便结合上海自身的情况出台相应的政策法规，建立有上海特色的低碳经济，形成中国特色的低碳经济结构，实现可持续发展战略。

［1］ 东方网政府助推政策扶持低碳经济长三角“高调”前行［EB／OL］http：∥finance.eastday.com／m／20090810／u1a4568653.html 2009-8-10.

［2］ 统计年鉴［EB／OL］.http：∥www.stats-sh.gov.cn／data／toTjnj.xhtmly＝2011＆pClassID＝664＆ClassID＝665＆MatterID＝18274.

［3］ 中国新闻网 上海发布十二五低碳经济发展初步思路和对策建议［EB／OL］http：∥www.chinanews.com／cj／2011／01-14／2787177.shtml 2011-01-14.

［4］ 叶托，李金珊，吴乐珍.面向低碳经济发展的政策工具研究，［N］.中共宁波市委党校学报.2012（3）.

［5］ 陈振千.加大节能政策扶持的力度 推进上海市节能减排工作［J］.上海电力.2010（2）.

［6］ 新浪网上海加大财政补贴力度促节能［EB／OL］http：∥finance.sina.com.cn／stock／t／20090616／02286351966.shtml 2009-6-16.

［7］ 腾讯网 新能源补贴资金缺口200亿 电价附加费或再涨［EB／OL］http：∥finance.qq.com／a／20121124／001452.htm 2012-11-24.