关于精明增长的研究述评

关 静

(1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012;2.吉林省行政学院 公共管理教研部，吉林 长春 130012)

近些年，西方国家的城市化进程普遍存在关于城市蔓延以及由此而引发的一系列的城市问题，迫切需要政府进行有效的管理。此时，精明增长的相关研究应运而生。作为一种新的城市发展理念，精明增长不仅为政府管理城市增长提供了明确的原则和目标，同时也勾勒出一幅全新的城市图景。精明增长首先由政府提出，随后便引发学界的广泛热议。政府关于精明增长的观点和实践，与学界对精明增长的研究形成密切的联系，融汇成势不可挡的精明增长热潮。中国也在一定程度上面临城市蔓延的困境，研究者们也将精明增长引入了中国，为中国的城市发展及政府对城市增长的管理提供了有益的借鉴和启示。

一、研究缘起

20世纪60年代以来，城市蔓延随着美国城市郊区化的日益加深而受到关注。对于城市蔓延的初始认识集中在蔓延所导致的城市空间范围的急速扩张[1]。此时对城市蔓延的界定没有明显的褒贬意见，只是用“蔓延”描述城市空间扩展的现象和过程。而后随着研究的深入和不同领域研究者的加入，对城市蔓延的研究也日益丰富，对它的批判声也越来越多。许多研究者认识到一些城市问题都与城市蔓延有着密切的关联。例如:城市社区的无个性复制、各种土地资源的流失转而成为工业用地、城市道路资源的极度缺乏，甚至自然环境的严重破坏和社会阶层的贫富隔离，都可以在城市蔓延的过程中寻找到问题的溯源。尤其是20世纪70年代后，原有城区与新城区之间交通愈发便利，加上政府有意鼓励拥有私家车和在低密度城区建设高档住宅，这些都是城市郊区化的鲜明体现，在一定程度上都与城市蔓延有着千丝万缕的联系。虽然不同领域研究者选择不同的切入点认识和分析城市蔓延，他们的共同点是把目光更多地放在了城市蔓延产生的直接和间接的影响。概括地讲，城市蔓延主要是指城市空间的低密度扩张，在此过程中涉及到农业用地、敞开空间向建设用地的转化问题，并伴生一系列经济的、社会的以及环境的问题。其中，经济问题主要是指低密度扩展造成了人均服务设施成本的增加、土地资源的浪费以及中心区的衰退等;社会问题主要指蔓延造成了种族、贫富在空间上的隔离，增加了社会暴力，助长了种族主义等;环境问题主要指蔓延造成农业用地、湿地的减少，以及蔓延式发展增加了机动车的使用，致使环境污染加重。此时，对于城市空间扩展的关注并没有明确提出“城市增长”这个概念，而是在一片“谩骂”声中被城市蔓延所取代。

对城市蔓延这种恶性城市增长状态进行管理首先由政府发起，并迅速落实到政府的管理实践中。20世纪80年代中期，在美国一些州的相关立法中正式引入了“增长管理”一词，如佛罗里达州在1985年、佛蒙特州在1988年和华盛顿州在1990年分别制定了各自的“增长管理法”。随后，学术界关于城市增长管理的研究日益丰富。Fonder认为增长管理作为政府政策指引，其政策指引方向没有完全的定论，而政府对城市蔓延的管理同样无法定论。因此，增长管理包含所有政府针对城市蔓延而出台的政策和法规，可能是政府有意引导城市增长，也可能是控制甚至阻碍城市增长[2]。Chinitz对增长管理的界定体现出增长管理的目标所在:实现城市发展与保护各种生态环境同步进行，城市空间拓展与各种基础设施、公共服务达到供求平衡，以及实现不同社会阶层民众之间的共同进步[3]。Porter却将增长管理的研究锁定在社区发展的微观领域。他认为增长管理应该有利于解决社区发展中面临的土地利用矛盾，协调社区与外界之间的平衡关系[4]。增长管理是一种政府行为，不是为了使城市不增长或者慢增长，而是力求实现四个均衡:开发和保护之间的均衡、各种各样的开发形式和基础设施同步提供之间的均衡、公共服务需求和财政能力供给之间的均衡以及进步和公平正义之间的均衡。所以这种政府行为的最终目的是将城市增长维持在合理适度的范围内，实现城市的持续健康发展。并且，作为政府行为的增长管理，管理的对象是各种城市要素、城市活动及其在城市增长过程中的速度、时序和总量等问题。而增长管理的工具，即各种政策法规，不同的政策可能发挥预测的功能，也可能起到引导的作用。

虽然此时政府和学界都对增长管理进行了一番探讨和研究，但在实践中却愈发觉得政府的增长管理和城市规划缺乏明确的目标，相关政策的出台没有依据一定的原则形成政策体系，也没有给合理的城市增长一个清晰的图景描绘。于是，对增长管理的研究开始朝着政府实践的诸多需求而深入下去，精明增长应运而生。

二、精明增长的提出

明确提出精明增长概念的是美国马里兰州州长格伦迪宁，他在1997年提出这个概念时的构想是通过一定的管理手段，影响甚至指导城市的发展。他在任期间首开先河地发起了马里兰州的精明增长和邻里保护工程。这个工程有三个直接目标:一是保护剩余的自然资源;二是州政府资源应该分配到已经有建成基础设施或已经被规划的地方。这样做才能支持现有社区和邻里;三是减轻纳税人不必要的花费负担。不必要的花费指的是用于建设基础设施的花费。而这些基础设施建设是为了支持低密度、占地广的开发项目，而不是在基础设施已经存在的地方的开发项目。

米切尔对精明增长的讨论超越了传统的对土地利用和交通的讨论。他对新数字电讯传媒基础设施和它带来的重新审视世界的机会和挑战之间的关系进行了研究，并且描述了空间和时间纽带的日渐松懈。米切尔的建议是，信息和商品的理性分布系统应“迫使城市规划者们重新思考土地利用、土地价值和服务网络建设的关系”，并且使规划者们从复杂、动态的人类行为角度思考这些问题。为了政府的管理更加有效，需要摈弃以往的土地利用规划和设计制度，摈弃以往的惯例。

美国规划协会为各州制定了一套以精明增长为题目的模范规划法，并总结道“我们的工具在我们生活的时代是过时的。……在有些社区和区域，自从70年代起，高速增长已经使人们产生了一些忧虑。这些忧虑表现在服务成本增长对环境和生活质量的不良影响，以及工作和住房之间的平衡问题”[5]。从美国全国住房建筑者协会的网站上我们找到这样的陈述:“在最广泛的意义上，精明增长意味着通过达成政治上的一致意见并运用市场敏感和有创新的土地利用概念，来满足由永远增长的人口和繁荣的经济带来的住房基本需求”[5]。对于国际城市及县管理协会来说，精明增长就是:投入时间、精力和资源来重建社区并恢复中心城市和旧郊区的活力。新的精明增长更加以城镇为中心，更加以交通和行人为向导，并有住房、商业和零售等混合的土地利用(和现状相比)。它还保留了空地和很多其他环境宜人之物。

当然，对于精明增长也有反对和质疑。佛罗里达州可持续社区中心转述了其州政府社区事物部部长赛伯特对精明增长表示的担忧，认为精明增长只是看起来让人感觉到不采用此策略的人意味着“愚蠢增长”[5]。布鲁金斯协会的唐斯认为，精明增长只适用于住宅建筑和公共交通领域。他列举了不同团体组织间相同意见和不同意见的主要方面:大多数同意对空地的保护、中心再开发、更好的城市设计和区域合作。然而，他发现在城市增长边界、基础设施资金和减少对汽车的依赖上，人们有很大的不同意见[5]。

美国人提出精明增长并且结合美国实际，在遏制蔓延的背景下，提出制止继续开发新区域，强调对已建城区的再开发，尤其是已建城区的土地利用形式的重新划定。总的来说，精明增长将政府的着力点落在包括郊区在内的城市整体，首先阻止城区的空间“肆虐”，进而通过各种资源的合理调配重塑合理的市区和郊区结构。精明增长所蕴含的理念和精神，不仅是管理城市发展的理论工具，更为政府的管理实践提供了可贵的政策指引。例如:城市的交通应该以步行和公共交通为主，城市土地的使用应该考虑功能的组合，自然景观和农田等珍贵土地资源理应得到适当的保护，等等。这些都将成为政府引导城市发展的导向性政策。

三、精明增长的政府实践

1.精明增长的实践原则

美国“精明增长在线”公布了其对精明增长所蕴含的规划原则的总结:土地的开发和利用遵循混合利用的原则，实现多种土地功能的有机结合;城市建筑设计遵循紧凑原则;对住宅的开发遵循机会均等和公平的原则，避免因经济收益差距而造成的居住条件的过大差异;社区的建设遵循以步行为导向的原则，改变现有的交通导向;生活场所的设计和兴建遵循个性化原则，打破现有建筑风格的盲目复制;交通工具的选择遵循多样化原则，改变对小汽车的过度依赖;城市环境保护规划遵循生态优先的原则，防止经济用地对农田、景区等原生态土地的破坏;新城建设与旧城改造同时进行，充分利用已建成的生产、生活区域;政府决策遵循可预测、公平的原则，对政策效果的评定要综合考量其产生的经济效益、社会效益和生态效益;鼓励公众参与到城市发展的相关政策过程中来[6]。纳尔逊列出了一个精明增长基本原则的清单，并且建议所有发展和增长策略都应遵守:保护公共财物;使土地利用的负面影响最小化;使土地使用的正面影响最大化;使政府财政成本最小化;使社会平等最大化[5]。

精明增长首先肯定城市增长的必然性，但并不代表城市的增长是无止境的，有边界的增长才有可能成为合理增长，这就需要盘活城市中的存量土地并加以有效利用。精明增长又将城市发展目标从城市个体扩展到区域整体，将城市视为区域整体的组成元素，自然资源、生态环境和人文元素等都应成为城市发展的合作伙伴，追求区域整体的生态均衡。遵循这样的发展目标，城市的未来发展不再是盲目的、随心所欲的。此时的城市政府可以适当伸出“看不见的手”，借助合理的政策手段调控城市发展方向、发展速度和发展模式。原本一些效果不佳的政策应该适时调整和修正，例如:对小汽车作为主流交通工具的倾向性引导，对开发和购买远离市区的大空间高档住宅的引导等。

2.精明增长的改革目标

美国规划师协会认为精明增长重新规划了一种新的城市发展方式，而精明增长又可以为政府提供政策调整的导向，使政府规划更加有利于合理的城市增长。倡导农田保护的研究者则深入挖掘精明增长通过城市合理拓展对于保护农田所能发挥的作用。阿尔则主张精明增长的目标首先强调不再盲目扩充包括高速公路在内的基础设施的供给，有效利用现有各种基础设施和公共服务设施，防止城市扩张的加剧。Downs和Costa认为，精明增长是规划者新的规划构思的综合表达。新的规划构思主要针对城市蔓延所引发多种城市问题。例如:包括农田、绿地和空地在内的多种土地形态向城市建筑用地转变，就业和生活空间的跳跃式布局等[7]。张娟和李江风提出精明增长作为政府城市发展策略，其目标主要体现在三个方面:规划城市增长的合理边界、促进公共交通的主导地位，并且将城市中大量功能尽失或者无法有效发挥其功能的土地，在政府的政策引导下进行重新的开发和利用[8]。

总的来说，精明增长的终极目标可以概括为三个“协调发展”:第一，社会上各收入阶层民众的生存、生活权利得到充分尊重，在形成合理社会结构的基础上促进各社会阶层协调发展。第二，通过跨区域统筹规划，实现资源合理开发和基础设施的有效利用，促进城市经济、社会生活和生态环境协调发展。第三，新城开发与旧城改造并举，将人力、财力、物力等资源重新整合，促进城市区域及外围区域的协调发展。

3.精明增长的改革实践

2000年，包括美国规划师协会在内的60家公共团体组成“美国精明增长联盟”，成为精明增长实践研究的前沿阵地。该联盟的诸多研究成果对美国政府精明增长实践，提供了有益的理论助推。其中，尤其以《州政府规划法令的现代化——精明增长研究论文专集》最为突出。该论文集由美国规划师协会牵头并最终成稿，收录了美国各州进行精明增长改革的政府作为，有益于政府间改革经验的交流和借鉴，丰富了政府改革思路。美国规划师协会还针对城市蔓延中存在的问题和原因进行了调研，该调研报告也为政府的精明增长推行过程提供了真实的改革依据。尽管如此，依然有学者对精明增长抱有并不乐观的态度。Song和Gerrit－Jan将研究的目光聚焦于精明增长倡导者所大量宣扬的原则——土地混和使用对独户住宅价格会产生良好的影响，其实证研究的结论“土地混合使用并不精明”[9]令精明增长的倡导者不得不反思这种美好的构想。Millera和Lester也表示精明增长似乎也只是一面鲜艳的旗帜，缺乏如果推行其所谓的精明增长的可操作条款[10]。

在大量而充分的理论研究和实践调研的基础上，尽管理论研究的争论并未停止，也没能阻止美国政府对于精明增长改革实践的推行。美国有2/3的州选择了精明增长，改革实践在联邦政府、州政府和地方政府三个层面展开。

美国林肯土地政策研究院出版的“Smart Growth Policies:An Evaluation of Programs and Outcomes”(《精明增长政策评估》)，对美国各州政府实施的精明增长政策进行了系统的评估。此次评估的目的在于检验达成精明增长的5个共同目标的政策有效性:促进紧凑发展;保护自然资源和环境质量;提供并促进多样化的交通选择;提供可支付住房;创造积极的财政影响。利用基于美国人口普查局以及其它各州和地方提供的数据形成52个指标，多个研究团队对所选择的州之间及“精明增长州”和其他州之间的成效进行比较。评估显示各州的政策及其关注的重点各不相同。虽然个别州在一个或更多的政策领域卓有成效，但是，没有一个州在所有的精明增长原则或者所有的绩效指标中都表现得很好。研究所得到的结果是很明确的:实现精明增长是有可能的，但是各州必须充分关注其关键的政策目标，并没有哪一种方法是适合所有州的，而且那些成效好的州也是运用了管理控制、市场激励以及体制政策等多种方法才得以实现其目标。此研究成果为精明增长政策的有效性提供了实证证据，在能源价格偏高、住房市场存在问题以及减少温室气体排放压力的背景下，这可以为政府管理增长和发展提供一些政策参考。因为随着许多精明增长目标的实现，如促进紧凑发展和提高公共交通可达性等，目前面临的挑战都可以得到解决。此研究也提供了一些建议，包括如何通过高透明度增强精明增长计划的结构，明确功能之间的联系以促进政策设计以及促进计划的可持续性和对其的监控等。

四、精明增长在中国的研究

城市精明增长强调经济、社会和环境的可持续共同发展，似乎已被美国及欧洲一些国家的城市发展规划和改革所采纳。无论精明增长是否适用于中国，西方国家的改革经验是否可以移植到中国，对于一种新理念的了解和认识，对于新的改革路径的探索和学习，也总是能给在探索中行进的中国改革之路带来一缕希望。尊重城市发展的普遍规律性，借鉴西方国家政府所推行的精明增长改革经验，势必有助于中国的城市发展少走弯路。

1.精明增长概念的引进

张雯在21世纪初较早引进“精明增长”概念，他认为“精明增长”强调的是紧凑和高效的城市发展模式[11]。这种发展模式不仅可以实现人口、经济和社会的协调发展，而且可以使生活品质提升与城市发展之间形成紧密的联系，但要以对现有城市资源和基础设施的充分、合理利用为前提。梁鹤年认为:“精明增长理论为政府创造出一个既能满足开发利益又能满足环保责任的局面”[12]。这种共赢的局面需要城市和乡村政府的通力合作，需要土地资源开发与基础设施供给之间的良性互动，以尽可能低的建设成本(包括生态成本在内的全面的成本衡量)，为城乡居民提供住房、公路、就业、医疗等设施和服务的资源共享。

《理性增长——形式与后果》一书的出版，将精明增长在中国的研究推向高峰。该著作围绕着城市增长的表现形式、城市增长所导致的多种负面效应以及产生一系列负面效应的原因(主要从政府行为角度探寻原因)，在此基础上提出城市发展可供选择的有效路径[5]。王丹和王士君的研究把目光锁定在改革实践过程中遇到的诸多难题，例如:精明增长与现有政策法规之间存在的矛盾、各界学者对精明增长的质疑等问题[13]。马强和徐循初认为精明增长理念是一种城市发展观，他主张中国的城市发展改革应该从转变发展观念开始，精明增长提供了最好的范例[14]。刘志玲等的研究持有较为中立的态度，认可精明增长给西方国家城市发展带来的新气象，但也强调中西方国家城市发展过程中多种差异的客观存在，对精明增长的理念和西方国家精明增长改革实践都应进行认真考量基础上的借鉴。尤其是土地所有权和使用制度上的差异，致使西方国家的改革经验在中国的推行举步维艰[15]。这种辩证的态度和理性的思考是任何改革得以顺利推进并取得良好效果的必要前提。

中国的快速城市化发展过程，用几十年的时间经历着西方国家几百年所经历的历练。这对中国各级政府而言都是一番严峻的考验。如何选择中国的城市发展之路，如何探寻适合中国国情的城市改革路径，西方国家对精明增长的理论研究和改革实践为中国提供了宝贵的经验。将精明增长与中国城市发展实际相结合所进行的实证研究，为我们提供最直接的有益借鉴。重庆市已经开始了以精明增长为指导原则的改革探索，将其应用于重庆地下空间的开发和利用，刘洪彪和甘辉对此进行了系统的研究[16]。李王鸣和潘蓉提出将精明增长理念所倡导的城市发展观应用于浙江省城市发展的空间布局和规划，提高城市空间的利用率;并将浙江省城市发展实际与精明增长改革实践紧密联系[17]。付海英等的研究可说是对精明增长理念应用于中国具体城市规划研究的典范。他们以山东省泰安市为研究对象，将精明增长理念的若干原则贯穿于泰安市城市规划构建中，首先用城市发展偏好模型和耕地损耗模型，展示出泰安市城市空间合理拓展的发展方向，探讨了不同拓展方向可能形成的城市格局，并为其良性发展提供了可供参考的规划策略[18]。与此相类似的研究还有杨小雄和黄小兰针对广西沿海城市提出的城市空间拓展战略，该研究紧密结合精明增长理念，沿着发现问题、寻找原因、探寻解决方法的思维线索，为广西省沿海城市发展规划出一条清晰的发展道路[19]。

可见，国内关于精明增长的研究已从概念的引入向实证研究过渡，这是进行深入研究的必经之路，但同时也显露出目前实证研究存在的局限和禁锢。

2.精明增长能否应用于中国

对任何理论和改革实践的借鉴都会引起“是否适用”的争论。精明增长从提出到实践始终没有脱离美国城市发展现状和特定的经济、社会环境，并与美国政治生活的诸多特点密不可分。企图将精明增长完全移植到中国的任何尝试都是违背城市发展规律的徒劳行为。中国与美国的城市发展实际存在明显差异，例如:美国的土地政策以私有制为前提，政府虽然掌握一定的调控能力，但始终无法改变其所有制形式，因此给政府的整体规划带来不少的难题;而中国的土地政策以全民所有制为前提，政府对包括土地在内的城市资源拥有强大的调控能力，因此中国政府要解决的土地问题不是如何实现土地的混合利用，而是控制基于经济利益考虑而进行的不合理土地开发和利用。另外，美国所固有的阶层分化和种族择居偏好，也为其政府推行各种改革举措带来不少的麻烦。虽然中国城市发展现状中也体现出一定的择居偏好，不同收入阶层也形成了一定的聚居趋势，但由于长期以来形成的单位住房保障制度的惯性影响，还基本保留着不同阶层的混合居住状态。类似的国情差异不胜枚举，因此任何人都无法确定地回答精明增长能否适用于中国。

但不可否认的是，借鉴美国城市精明增长的经验，对于解决中国城市发展中所面临的诸多难题，缓解城市急速扩张所引发的城市问题，为中国城市的未来发展规划方向，以及各级政府所要进行的观念转变和政策调整，都具有十分重要的现实意义。在不改变现有体制的前提下，我们依然可以在政策层面和技术层面对精明增长的宝贵经验加以学习和运用。

由于城市蔓延已成为美国城市发展毋庸置疑的现实，因此，作为精明增长研究的前提，缺乏对城市蔓延现状的考量。对于中国而言，虽然在一定程度上存在蔓延现象，但城市增长究竟处在一种怎样的状态下，还需要我们对现实情况做出考察和分析，进而，才能针对现状提出有价值和可行性的对策和建议。现有研究中虽然提出精明增长，但并未提供一个评价和衡量城市增长状态是否“精明”的分析框架。正因如此，很多研究者对精明增长的操作性、可行性提出质疑。虽然有学者对精明增长的相关政策、法规和做法进行了实证的检验，但毕竟是在美国的情境下进行的。对于精明增长是否适用于中国同样不可妄加论断。在现有研究中，多数学者选择实证研究的对象多数都划定在某一地域范围内(以某省为研究对象，或者以某一城市为研究对象)，缺乏普适性结论和经验。在研究方法上，对数据进行基本的分析已成为广泛应用的基础研究方法。然而，缘于精明增长概念的模糊，尚未建立一个分析精明增长的理论模型(进而去发现数据之间的关系，探索社会现实)，缺乏更为深入的研究。

[1]Gottman，J.M.The Urbanized Northeastern Seaboard of theUnitedStates[M].NewYork:Twentieth Century Fund，1961.247.

[2]Fonder，E.Better not Bigger:How to Take Control of Urban Growth and Improve Your Community[M].Vanconver: New Society Publishers，1999.

[3]Chinitz，B.Growth Management:Good for the Town，Bad for the Nation[J].Journal of American Planning Association，1990，56(1):3－9.

[4]Porter， D.R.Managing Growth in America's Communities[M].Washington， D.C.: Island Press，1997.

[5]特里·S.索尔德，阿曼多·卡伯内尔.理性增长——形式与后果[M].丁成日，冯娟译，北京:商务印书馆，2007.174－175.

[6]易华，诸大建，刘东华.城市转型:从线性增长到精明增长[J].价格理论与实践，2006，(7):66－67.

[7]Downs，A.，Costa，F.Smart Growth/Comment:An Ambitious Movement and Its Prospects for Success[J].Journal of the American Planning Association 2005，71(4):367－378.

[8]张娟，李江风．美国“精明增长”对我国城市空间扩展的启示[J]．城市管理与科技，2006，(5):203－206.

[9]Song，Y.，Gerrit－ Jan，K.Measuring the Effects of Mixed Land Uses on Housing Values[J].Journal of Regional Science and Urban Economics，2004，34(6):663－680.

[10]Millera，J.S．，Lester，A.H.The“Smart Growth”Debate:Best PracticesforUrban Transportation Planning[J].Journal of Socio－Eco－nomic Planning Sciences，2002，36(1):1－24.

[11]张雯.美国的“精明增长”发展计划[J].现代城市研究，2001，(3):19－22.

[12]梁鹤年.精明增长[J].城市规划，2005，(10):65－69.

[13]王丹，王士君.美国“新城市主义”与“精明增长”发展观解读[J].国际城市规划，2007，(2):61－66.

[14]马强，徐循初.“精明增长”策略与我国的城市空间扩展[J]. 城市规划汇刊，2004，(3):16－22.

[15]刘志玲，李江风，龚健.城市空间扩展与“精明增长”中国化[J].城市问题，2006，(5):17－20.

[16]刘洪彪，甘辉.创建“精明城市”:合理利用地下空间——以重庆市为例[J].城市问题，2006，(9):46－50.

[17]李王鸣，潘蓉.精明增长对浙江省城镇空间发展的启示[J]. 城市问题，2006，(2):230－232.

[18]付海英，郝晋珉，安萍莉，刘瑞.基于精明增长的城市空间发展方向分析——以山东省泰安市为例[J]. 资源科学，2007，(1):63－69.

[19]杨小雄，黄小兰.基于精明增长的广西沿海城市整合与协调发展[J].经济与社会发展，2007，(5):69－71.

[20]丁成日，孟晓晨．美国城市更改增长理念对中国快速城市化的启示[J].城市发展研究，2007，(4):120－126．

[21]张凤，王营池．科学发展观指导下的城市精明增长[J]. 山西建筑，2008，(11)．

[22]张景奇，孙萍，纪秀娟，唐莹．岸边社区精明增长理论对中国沿岸城市发展的启示[J].中国人口·资源与环境，2011，(1)．

[23]唐相龙．“精明增长”研究综述[J].城市问题，2009，(8)．

[24]朱江．探索精明增长理论在中国城市规划的应用之路[J]. 现代城市研究，2009，(9)．

[25]魏娜，唐倩．城市增长理论对南宁市城市发展的启示[J].安徽农业科学，2011，(17)．