论我国律师惩戒制度的完善

胡枚玲

(淮阴师范学院法学院，江苏淮安223300)

我国目前对律师的惩戒权由律师协会与司法行政机关共享。在这一体制下，如何理顺两方面监管的关系，更好地发挥两个方面的优势，形成司法行政机关和律师协会管理上的合力，仅凭现有的制度设计还远远不够，需要在对目前律师惩戒现状作详细分析，并借鉴国外先进经验，完善律师惩戒制度。

一、我国律师惩戒制度存在的问题

2007年新修订的《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)第4条规定:“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所、律师协会进行监督、指导”。第46条规定:“律师协会应当履行下列职责……(三)制定行业规范和惩戒规则……(六)对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。”可见，我国从立法上明确了由司法行政机关与律师协会来共同行使对律师行业进行监管的权力。从总体上说，这种“两结合”的律师管理体制适合我国国情，对律师行业的发展起到了积极的推动作用。但同时存在司法行政管理方面和律师协会行业管理方面的问题，已经影响了律师惩戒体制的良性运转，制约了律师行业的发展。主要体现在以下方面。

第一，司法行政部门的职能定位不清。《律师法》第4条赋予了司法行政机关对律师、律师事务所、律师协会进行监督、指导的权力，但在具体的条款上，又赋予了司法行政机关直接管理权，如司法行政机关对律师、律师事务所的违法行为的行政处罚权等。在律师行业管理领域，司法行政机关始终未能实现从具体管理者向宏观指导者的转变，背离了律师行业管理“两结合”的初衷，律师协会的自治管理职能得不到有效发挥。

第二，律师协会没有实质意义上的惩戒权。依据《律师会员处分规则》的规定，律师协会可以对律师给予训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格的处分。但因有律师执业资格才能取得律师协会的会员资格，而律师职业资格是司法行政部门授予的，如果司法行政部门不行使吊销律师执业证书的权力，律师协会便无法取消律师的会员资格。另外，律师违反法律、律师职业道德及执业纪律的行为，都由司法行政机关给予处罚，这样，律师协会训诫、通报批评的惩戒权力就显得很薄弱。

第三，存在多头惩戒现象。依据《律师会员处分规则》第11条的规定:“个人会员有下列行为之一的，由省、自治区、直辖市及设区的市律师协会给予训诫、通报批评、公开谴责:(1)同时在两个律师事务所以上执业的或同时在律师事务所和其他法律服务机构执业的;(2)在同一案件中为双方当事人代理的，或在同一案件中同时为委托人及与委托人有利益冲突的第三人代理、辩护的……”依据《律师法》第47条的规定:“律师有下列行为之一的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处五千元以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;情节严重的，给予停止执业三个月以下的处罚:(1)同时在两个以上律师事务所执业的……(3)在同一案件中为双方当事人担任代理人，或者代理与本人及其近亲属有利益冲突的法律事务的……”可见，律师的一次违法违纪行为可能会受到多次惩戒，对违法或违纪的律师很不公平，也是一种资源的严重浪费。

第四，律师协会的行业惩戒设计不科学。律师协会的行业惩戒对个人会员只有两个层面:训诫、通报批评、公开谴责与取消会员资格。《律师会员处分规则》第11条的29种情形，不分轻重，一律给予训诫、通报批评、公开谴责。显然，这3种惩戒的轻重程度不同，29种违纪行为的性质与程度也不同，却设计为一个惩戒层次，非常不合理，可能导致在实践中出现一种轻的违纪行为被施以了较重的惩戒，违反了“责行相适应”原则，也可能造成律师协会自由裁量权的滥用。

第五，律师协会惩戒权的运作没有严格的程序作保障，救济措施不充分。程序的缺失导致律师协会惩戒缺乏权威性和公信力，不利于律师协会惩戒工作的开展。而救济程序的缺失导致律师遭受律师协会惩戒时不能寻求有效救济，与“有权利必有救济”的法治理念相去甚远。

二、域外律师惩戒制度分析

(一)单一型模式

1.英国。在英国，律师协会分为两种:出庭律师协会和事务律师协会。在事务律师协会下设纲纪委员会负责惩戒工作，其惩戒委员会由事务律师和非律师的社会人员组成，事务律师受到停止执业处分时，可以向高等法院案卷保管法官上诉;如果是其他处分，则可以向高等法院上诉，而且原则上对高等法院的决定也可以向上诉法院或贵族院上诉。出庭律师的惩戒权由出庭律师协会行使，机构名称为“律师纪律惩戒法庭”。出庭律师受到惩戒后，可以向大法官提出申诉，大法官将指定法官作为“巡视员”到该出庭律师所在的律师学院处理申诉。［1］207

2.法国和日本。根据法国1971年第1130号法律，律师协会行使律师惩戒权。律师协会的惩戒委员会，依职权或者检察长的请求、会长的提议履行职务。［2］律师协会下设调查委员会和纲纪委员会，调查委员会负责对律师违纪案件的事实调查和起诉，纲纪委员会负责审理和裁判。如果被惩戒的律师不服，可以向当地上诉法院提起诉讼。在日本，根据日本《律师法》，由全国性和地方性完全独立的自治团体和职业团体，即律师联合会和律师会负责领导监督律师工作。其第8章规定，律师会和律师联合会内部设立的纲纪委员会和惩戒委员会独立负责律师的惩戒，不受行政机关的约束。如果律师会员对于律师会的惩戒不服，可以向律师联合会申诉。律师联合会也可以直接对会员进行惩戒。受惩戒的会员如果对于律师联合会的裁判不服，有权向东京高等法院按类似司法的程序提起诉讼。

3.我国香港和台湾地区。在香港，根据《执业律师条例》，纪律审裁团享有对律师的惩戒权，包括事务律师纪律审裁团与大律师纪律审裁团。纪律审裁团的组成人员是由首席法官任命的具有高资历的本港的事务律师或大律师、外国律师、专业人士和一些非专业人士。由这些人员组成的事务律师纪律审裁组或者大律师纪律审裁组对具体的投诉案件进行审理和裁决，如果被裁决者不服，可以向上诉法庭上诉，由上诉法庭来作出最后裁决。［3］台湾的《律师惩戒规则》规定，律师惩戒机构由律师惩戒委员会和律师惩戒复审委员会构成。律师惩戒委员会负责审查具体案情，然后作出相应决议。被惩戒人如果对惩戒委员会的决议不服，可以向律师惩戒复审委员会请求复审，律师惩戒委员会在进行复审后作出最后决议。律师惩戒复审委员会是律师惩戒的第二审级机关，也是终审机关。［3］

(二)结合型模式

结合型模式的典型国家是挪威和丹麦。即几个机构都拥有对律师的惩戒权，依据惩戒的不同种类和不同程度分别由不同的机构行使。在挪威，对律师的惩戒权是由司法部和律师协会分别来行使的，其中司法部的权限为剥夺律师资格和限制律师资格处分，律师协会的权限为除名、罚金和警告处分。在丹麦，罚金或警告的处分权由律师协会行使，1年以内停止执业的处分权由法务大臣行使，剥夺律师资格则由法院裁决。

美国的律师惩戒制度比较特殊，不同的州使用不同的模式。美国律师惩戒权最早是由法院行使，基于律师自律的需求，律师协会越来越多地享有对律师的惩戒权。当前美国多数州由律师协会和法院分享对律师的惩戒权，州律师协会负责接受控告、检举、调查取证、听讯质证、对惩戒作出建议等，州最高法院负责惩戒的最终定夺;少数州由律师协会完全行使惩戒权。［1］201虽然美国各个州的律师惩戒制度存在一定的差异，但总的来说各州负责律师惩戒事务的都设有一个常设的惩戒委员会。惩戒委员会有执行检控与司法裁决的双重职能，分别由检控委员会和听讯委员会来行使。惩戒委员会的人员组成中既有律师，也有非律师的社会人士。实际上，在目前各州的惩戒委员会中，有2/3以上的组成人员是非律师的社会人士。［4］惩戒采用的程序是一种类似于刑事诉讼性质的程序，包括审查、调查、正式指控、听讯、惩戒委员会的复审、法院复审。

以上国家和地区对律师惩戒的规定尽管各不相同，但具有一定的共性特征。

其一，无论是单一型模式还是结合型模式，对律师的惩戒权基本或主要都是由律师协会来行使。美国多数州是将律师惩戒的决定权交给法院，而惩戒受理权、惩戒调查权和惩戒建议权则交由律师协会行使，有的州则干脆完全由律师协会来行使。

其二，对律师进行惩戒一般没有行政处罚和处分的区分。由律师协会承担律师惩戒的国家一律由律师协会进行会员处分，行政部门一般不再另设行政处罚。

其三，对律师惩戒奉行单轨制。即律师实施了一个违法或违纪行为之后，只会遭受一种惩戒。虽然在不同的国家或地区承担惩戒权的主体有所不同，但都只享有一种惩戒权力，对律师实施行业惩戒或对律师实施司法制裁，没有哪一个国家或地区对律师同一个违法或违纪行为既实施行业惩戒又进行司法制裁。

其四，在律师惩戒中法院要么享有惩戒监督权，要么掌握惩戒决定权。在多数国家，律师如对律师协会给予的处分不服，都可以向法院起诉。即使在我国台湾地区，惩戒权的运作程序比较行政化，但其律师惩戒委员会、律师惩戒复审委员会“性质上相当于设在‘高等法院’及‘最高法院’之初审与终审职业惩戒法庭……律师惩戒复审委员会之决议即属法院之终审裁判……”［7］而在律师高度自治的日本，如果受惩戒的律师对律师联合会的裁决不服，也可以向法院提起撤销之诉。

三、完善我国律师惩戒制度的建议

(一)惩戒机构的职能定位

1.“两结合”模式下的权限分配。我国应当借鉴域外经验，变惩戒双轨制为单轨制，将纪律处分和行政处罚合并为行业惩戒，惩戒权的内容包括训诫、通报批评、公开谴责、责令接受培训、罚款、没收违法所得以及暂时停止执业、吊销执业证书等。不同情形应该适用不同的惩戒方式，对惩戒的设计应该要有一定的梯度。我们可以依据律师违法行为的程度不同，对律师惩戒的权力进行适当划分，除了吊销执业证书或构成刑事犯罪等严重违法行为的惩戒权交由司法行政机关行使外，其他的惩戒权都交由律师协会来行使。

2.律师协会的职能定位。应将律师协会作为律师惩戒权的主体，使之拥有轻度、中度违法行为的完整的惩戒权，包括受理权、调查权、决定权，拥有重度违法行为的受理权、调查权、向司法行政机关的建议权。这就需要对律师协会的内部设置进行相应改革，其下设纪律委员会立案调查室负责接待投诉、调查立案，以简易程序处理投诉。与立案调查室平行设立律师纪律法庭，负责从审理到执行的全部惩戒程序。

3.司法行政机关的职能定位。司法行政机关要从律师监管体制中的绝对主体逐渐回归到《律师法》所确立的监督指导角色。吊销执业证书惩戒的是严重的违法行为，此类行为可能涉及到刑事犯罪，不仅侵害了行业利益，也侵害了社会公共利益，所以对此类行为的惩戒决定权仍然应留给司法行政机关。对于其他违法或违规行为，为防止和纠正律师协会基于行业利益目的损害公众的利益，司法行政机关就要履行监督的职责，在律师协会怠于行使惩戒权或者惩戒明显不公平时，司法行政机关有权责令律师协会行使惩戒或予以变更。建立和完善日常的沟通和信息共享机制，通过协调引导等软性管理措施保证双方政策目标的基本一致，将是司法行政机关对律师协会发挥指导作用的更为常用的一种方式。

(二)惩戒的程序

1.惩戒案件的立案调查。律师惩戒案件一般由投诉、移送、检举、揭发等行为提起，经一定程序的先行调查后，予以立案。一般案件由纪律委员会下设的立案调查室就事实予以先行调查，认为基本符合事实的，可以做出立案决定。由相关行政执法机关和司法机关直接移送至律师协会的涉及律师惩戒的案件，由律师协会直接立案受理，不需再进行立案前的先行调查。

2.惩戒案件的审理。律师惩戒案件立案后，如果案件事实简单清楚，当事各方没有争议，直接由组成的立案调查室人员作出惩戒决定，规定履行期限与方式交由当事人和有关各方自动履行，该惩戒程序终止。立案调查室人员由律师协会会员组成，不得兼任律师协会其他部门的职务。如果经过调查，案件事实复杂、有很大的争议或当事人要求听证或对立案调查室作出的决定不服，则由律师纪律法庭开庭审理，作出惩戒决定。纪律法庭人员应吸收律师、法学专家、法官或检察官参与审理，对从业经验要有严格的要求且品行良好，经过符合条件人员的申请，律师协会审核建立专家名册。纪律法庭经过审理作出的惩戒决定规定履行期限与方式，当事人和有关各方自动履行后，惩戒程序终止。

对于可能要吊销律师执业证书的违法或违规行为，由立案调查室调查后，直接交给律师纪律法庭进行审理，依法审查后确实需要吊销执业证书的，向同级司法行政机关提出建议，由司法行政机关作出惩戒决定。

3.律师惩戒案件的复审与执行。对纪律法庭作出的惩戒决定不服，可以向上级律师协会惩戒组织申请复议。如果期限已过没有提出申请，惩戒决定立即发生效力，就可以直接向律师协会纪律委员会申请予以执行。吊销执业证书的决定与执行都由司法行政机关行使。如果对司法行政机关惩戒的决定不服，就可以向上一级司法行政机关进行复议。复议的决定是最终决定。如果对复议决定不服，只能寻求外部救济，向人民法院起诉。

(三)建立司法最终审查机制

在律师行业的监管体制中，对律师进行的惩戒决定应该接受司法审查。因为司法审查是解决纠纷的最终也是最权威的手段。律师协会的权力有可能对会员造成一种压迫的力量，则应对其进行控制。因此，应通过司法审查程序进行最终救济，可以维护被惩戒律师的程序性权利，又可以保证惩戒决定的公正权威性以及公信力。但要求法院对所有的惩戒决定都进行司法审查，不仅浪费司法资源，还违反社团自治的本意。这就需要对惩戒决定进行细分，对罚款、名誉制裁以及暂停或吊销执业证书的制裁不仅仅涉及财产、名誉和职业发展，而且在极端的情况下还会对当事人的生计发生严重影响，被惩戒律师不服这些严重惩戒决定的，有权申请司法审查，人民法院也应当受理。审查结果不得加重对当事人的处罚。

司法审查主要是合法性审查，兼顾合理性审查，具体包括以下几个方面:(1)处罚所依据的条款是否违反法律的强制性规定或违反公序良俗;(2)惩戒机关是否告知当事人享有的申请回避、申请听证等权利，在作出惩戒决定前是否给予当事人申辩权、陈述权;(3)作出惩戒决定时，是否遵循了相应的程序;(4)惩戒决定是否符合法律法规、章程的规定;(5)惩戒决定是否是恰当的，有没有超出惩戒机构自由裁量的范围等。

［1］陶髦，宋英辉，肖胜喜.律师制度比较研究［M］.北京:中国政法大学出版社，1995.

［2］王工.律师法·人身权·惩戒制［J］.中国律师，2001，(10):45－53.

［3］姚秀兰.台湾、香港律师惩戒制度比较研究［J］.深圳大学学报:人文社会科学版，2002，(2):56－62.

［4］黄再再.美国律师惩戒制度及其借鉴意义［EB/OL］.(2011－03－21)［2011－05－20］.http://www.1488.com/china/Intolaws/LawPoint/32/2003 －9/3215.shtml.

［7］黄锦堂.行政组织法之基本问题［M］//翁岳生.行政法.北京:中国法制出版社，2002:356.