泉州沿海采运砂船监管现状及对策分析

泉州海事局 黄敏东

泉州海事局根据国家海事局《关于全面落实砂石运输船安全管理长效机制的实施意见》（海通航〔2012〕230号）和《福建海事局关于推动解决海事行政执法难点与重点问题的通知》（闽海事法〔2012〕12号）要求，自2012年9月起，深入开展了“采运砂船综合整治行动”，保持对非法违法砂石运输的高压态势，规范砂石运输行为和秩序，有效防范采运砂船海上事故险情，保障人命财产安全，创造良好的水上交通环境。

一、泉州地区采运砂船行业现状及存在的问题

（一）行业现状

泉州沿海北至湄洲湾，中有泉州湾，南至围头湾，海岸线总长427 km，点多线长，曾以“三湾十二港”闻名于世。近几年，随着海西经济的快速发展，港口建设及建筑用砂的需求量不断扩大，滥采海砂的现象急剧增加。据调查，砂石主要用作建筑材料和填海造陆等，泉州沿海采运砂船均未依法办理开采手续，大部分船舶证书、船员证书不齐全，无序和过度开采海砂不仅造成国家海洋资源大量流失，也易引发水上交通事故、影响社会治安稳定等一系列问题。泉州沿海砂石产业链特点如下：

1.砂石源地分布

湄洲湾、泉州湾、围头湾等沿线海域。

2.砂石接受地

安海、东石、金井、水头镇、锦尚、石湖、百崎、后渚、肖厝沿海自然泊岸无证砂场。

3.砂石运输船习惯航路

船舶采砂后运至砂场主要靠岸航行，距岸2～3 n mile，部分海砂来自厦门同安，淡水砂来自漳州，本辖区采运砂船作业一般在离岸10 n mile范围内。

4.砂石主要用途

湄洲湾、泉州湾、围头湾都是海砂，在本地区销售，主要为海域回填、道路施工和建筑工程用砂。

5.海上、内河非法采砂区分布及通航状况

海砂采砂区主要在湄洲湾、泉州湾、围头湾附近海域，淡水砂来源为漳州九龙江等河流，均未办理相关采砂许可证，这种砂船违法违章航行给通航带来安全隐患。

（二）违法统计及分析

1.行政处罚分析

在综合整治行动中，查处的违法违章砂船主要分布于湄洲湾、泉州湾、围头湾等水域，全局共查处71艘采运砂船：湄洲湾26艘，约占32.3%；泉州湾24艘，约占36.9%；围头湾21艘，约占30.8%。

2.违法行为分析

该局查处的71艘次采运砂船，主要存在超载、配员不足、超过核定航区航行、证书不全或过期、未取得合格的职务证书擅自上船服务等违规违章行为，其中存在超载行为的29艘次，配员不足的53艘次，证书不全或过期的32艘次，超过核定航区航行的46艘次，未取得合格的职务证书擅自上船服务的28艘次。

3.船籍港分析

采运砂船数据库所载的71艘采运砂船：65艘能查到船籍港所在地或最初登记地，占91.5%；6艘船舶无船籍港，占8.5%。经过排查，船籍港为漳州的27艘，泉州18艘，其他20艘。登记机关主要为福建省地方海事局、漳州海事局等，船舶检验机构主要为福建省船舶检验处、宁德市船舶检验所、CCS厦门检验中心、湖北省船舶检验处荆州检验所等。

（三）安全监管存在的困难及不足

1.砂石市场客观供需矛盾尖锐

伴随泉州港口经济发展，采运砂行业也蓬勃发展起来。由于河砂的供应远不能满足全国建筑用砂的需求，且价格不菲（高达100元/m3），海砂已成为建筑用砂的重要组成部分。一艘600 t左右的采砂船，造价约200万元，一日可盗采1 000 m3海砂，一方海砂售价为13元左右，每日收入可达1万元，如经淡水冲洗加工售价可高达30元/m3。巨额的利润驱使沿海民众不惜铤而走险，合股购买采运砂船，从事海上非法采砂活动。经济建设对砂船的客观需求与船舶实际安全状况矛盾在今后一段时间将继续存在。

2.船舶检验及船员发证问题

内河、遮蔽航区采运砂船超载航行、超航区航行及配员不足现象较为突出。由于砂船船舶结构状况差等原因，砂船检验证书过期或无证的问题得不到有效解决，海事监管难度大。部分砂船船舶检验证书已失效，安全状况差，安全与防污染设备配置差，船舶不能满足海上航行和作业技术要求；大部分砂船配员不足，船员持证率低。

3.突出违法违章行为问题

砂船安全状况差的总体格局没有根本扭转，施工单位在利益最大化的驱使下，无序、无证采砂、运砂对辖区船舶航行安全带来很大影响，安全管理主体责任、安全投入等都有待进一步提高。部分砂船超载行为屡禁不止，超航区航行行为普遍，关闭AIS、不收听VHF等问题严重，极易造成触损、倾覆等事故险情。砂船在锚地非法采砂、在航道无序航行问题严重，对通航安全带来重大安全隐患，易引发船舶碰撞等事故。船员素质普遍较低，且大部分为外地人，对辖区水域不熟悉，对超载的危害性认识不足，安全意识淡薄，存在重大安全隐患。

4.砂船逃避监管问题

大部分采运砂船舶利用中午和夜间进行作业，打游击战、打时间差，逃避船舶规费和海事监管。通常每天低潮时进行采砂活动，待潮水涨满潮时运往沿海砂场或工程项目工地，每日进行1至2次作业。同职能部门打“疲劳战”，利用节假日和夜晚大肆盗采砂石，并利用船体庞大、抗风力强的特点，在海上风浪较大时候作业。在被职能部门检查时，采取绕圈子、走暗礁区等方式，逃避监管。

5.公司日常安全管理混乱问题

在日常生活中、工作、生产劳动和科学研究中，凡涉及数量关系和形式方面的问题，都要用到数学。培根说过：“数学是打开科学大门的钥匙。”高斯说：“数学是科学之王”。因此在教学中，介绍数学在学生实际生活中的应用，也能激发学生的数学学习兴趣。

部分砂船船东受经济利益驱动，只抓效益，忽视安全。泉州辖区采运砂船基本上是由个人负责经营管理，部分砂船挂靠漳州船公司，但基本上船公司也是“挂而不管”。海事部门应提出整改意见和建议，帮助砂船提高管理水平，降低船舶事故率，促进砂船航运公司良性规范发展。

二、综合整治措施及成效

按照上级及方案相关要求，该局把砂船监管责任落实到艇到岗到人，每月制订砂船专项巡查执法计划，对巡查结果做好统计分析，对活动成效做好评估，督促和指导辖区各涉水工程建设单位建立健全安全生产管理制度。活动以来，通过强有力的整治措施，“采运砂船综合整治行动”取得初步成效，全局共开展联合巡航执法103次，查处违法违章采运砂船71艘，处罚金额83.95万元。

1.通过调查摸底，建立了动态采运砂船数据库

该局集中力量对辖区内的砂石运输船舶、采卸砂场点进行彻底调查、全面摸底和造册登记，建立了砂石运输船舶、采卸砂场点数据库，每条砂船数据库对应资料应包括船东船员联系电话、船舶资料、证书资料、砂石来源、习惯航路、活动区域、作业点等，并实行每月动态更新，做到“底数清、措施明”。

2.加大宣传教育力度，提高船东、船员安全意识

通过《中国水运报》、《泉州晚报》、泉州电视台等媒体大力宣传采运砂船安全管理的意义，扩大社会影响。通过召开座谈会、发放宣传单、现场宣传等方式宣传相关政策和安全管理要求，督促企业加强安全管理、增强守法观念、提高安全意识。强化普法宣传，积极引导、督促船员报名参加适任培训和基本安全专业培训，逐步推进了船员整体素质的提高。建立健全砂石船舶违法行为举报奖励制度，公开举报电话和举报信箱，对发现的违法行为及时在媒体上曝光，营造全社会共同参与“平安海域”建设的良好氛围。

3.抓好源头管理，促进安全生产主体责任落实

4.建立健全“以湾为单元”的联合执法机制

坚持网格化管理理念，建立“以湄洲湾、泉州湾、围头湾为单元”的横向到边、纵向到底的砂船安全监管网络，定期开展联合整治执法行动，通过海上查、岸上堵增强专项整治的针对性，保持高压态势，打击“三无”船舶、超航区航行、配员不足、超载、船舶安全状况差等违法违章行为，将采砂点、卸砂点、砂石运输路线和事故高发水域作为重点检查范围。扩大巡航范围及覆盖面，充分发挥VTS、AIS、CCTV动态监控作用，将采运砂船AIS、VHF设备使用纳入现场检查必查项目，提高辖区采运砂船AIS、VHF设备使用率。

5.依托地方政府，与涉海部门开展联合执法

在履行砂石运输船管理职责的同时，该局加强与海洋、海警、公安边防等涉海部门的联合执法，提升威慑力，不断健全采运砂船联合执法行动机制，构建“政府主导、部门联动、企业全面负责”的管理格局。如2012年10月17日，晋江、南安海事处会同海警二支队第三大队与中国海监晋江市大队重拳出击，联动执法，在围头湾开展了联合巡航执法活动，查处了“翔进7”号、“海安607”等船舶。

6.加强横向联系，不断完善区域联动协作机制

加强与厦门、漳州、莆田海事局的区域协作联动，2013年1月22日，福建厦漳泉地区砂船联合整治工作研讨会在厦门召开，会议就共同破解砂船监管重点难点问题深入探讨，出台了《推进厦漳泉辖区现有砂石运输船检验发证会商会议纪要》。会议达成以下共识：建立厦漳泉之间砂船信息数据库，同时与地方海事实现信息互通共享；建立厦漳泉三地联动执法机制，统一标准，统一行动，实现最大执法威慑力；建立定期通报机制督促砂船管理公司和船舶所有人及时规范船舶安全管理；加强源头管理，促进砂船检验和船员持证问题的改善，进一步促进厦漳泉三地砂船联合整治工作取得实效。

三、加强采运砂船管理的对策建议

1.出台船舶检验规范

建议政府协调上级主管部门根据当前海运现状，出台合理可行的采运砂船建造、检验规范，促进符合条件的砂船检验和船员发证，逐步把不规范的船舶和船员清除出市场。

2.促进船员规范管理

针对砂船船员主要来自农村剩余劳动力及渔民、文化水平较低等现状，制定砂船船员发证相关规定，对考试合格的人员颁发限定航区范围的合格证（小海轮证书），使砂船船员通过培训持证上岗，逐步推进船员整体素质的提高。

3.开展联合执法行动保持高压态势

打击海上非法采砂的主体由海洋、国土资源、海事、公安等部门，主要适用的法律有《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《刑法》等。按照“统一执法，归口管辖”原则，海洋、海警、公安边防等涉海部门联合依法取缔“三无”船舶，查处违法违章采运砂行为，加大行政处罚和强制力度，提高非法采运砂违法成本。建立“滞留点”，形成整治高压态势。建议政府协调相关部门，坚定整治决心，明确整治期限和硬性标准，联合行动形成合力，依法整顿沿岸违法砂场。

4.建立健全闽南片区协调机制

实现资源共享、信息互动，定期通报数据库砂石运输船舶违法行为，每年召开闽南片区砂船安全管理座谈会，协调漳州局、厦门局加强源头管理，对主产砂的内河出海口设卡，源头上杜绝采运砂船带病出航行为。执行处罚统一标准，推动解决砂船船舶和船员检验、培训发证问题。

5.科学合理利用海砂

海砂资源的开发与保护牵涉到国家、企业和个人之间的利益分配。海砂作为一种重要自然资源，被广泛应用于沿海各类工程建设中，科学合理开采海砂既有利于地方经济建设，又惠及沿海群众民生，因此打击海上非法采砂活动就不可能回避这个现实。建议在政府部门统一组织下，简化办理有关采砂许可手续，并依据《海域使用法》等法律法规合理规划，采取招投标形式，允许部分企业和个人合法开采海砂。同时职能部门加大监督、检查力度，督促海砂高效开采，达到合理利用、科学保护海洋环境的目标。