对现行机动车驾驶人交通违法行为累积记分制度的思考

陈航

（四川省公安厅 四川成都 610036）

对现行机动车驾驶人交通违法行为累积记分制度的思考

陈航

（四川省公安厅 四川成都 610036）

本文对机动车驾驶人交通违法累积记分制在我国交通安全管理实践中的沿革、发展和现状及其对交通安全管理的积极作用进行了阐述。结合四川道路交通安全管理实际，对累积记分制在实施中暴露出的、值得关注和研究的主要问题进行了剖析。对进一步改进累积记分制、充分发挥其对于道路交通安全管理的作用，提出了对策建议。

交通违法累积记分制；沿革发展；泛记分化；技术标准和制度缺陷；灰色链条

自1996年公安部第28号令发布的《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》首次提出对机动车驾驶证持证人发生交通事故或违章，实行记分管理以来，我国对机动车驾驶人交通违法实行累积记分制度（下称“累积记分制”）已有十七年。在此期间，“累积记分制”在增强机动车驾驶人自觉遵守交通法律法规意识、减少机动车交通违法行为、预防道路交通事故方面起到的积极作用是有目共睹的，也得到了包括广大机动车驾驶人在内的社会各界广泛认可。随着社会经济不断发展，影响道路交通安全管理的“四要素”发生着巨变，公安机关交警部门的管理手段和执法环境也在发生着巨变。“累积记分制”在发挥其积极作用并不断完善的同时，也存在和带来了一些不容忽视的问题。本文对“累积记分制”的沿革、实施现状和当前存在的一些问题及解决思路做了以下探索和思考。

一、“累积记分制”的沿革发展

（一）探索试行阶段。

1996年9月公安部第28号令发布《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》至2000年3月公安部第45号令发布实施《机动车驾驶员交通违章记分办法》。《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》第二十五条规定“对持证人发生交通事故或违章的，实行记分管理，并在驾驶证或驾驶证登记资料中记载。对超过违章、事故记录分数规定的，依法公别进行交通法规教育、考试和处罚。”,是我国首次在行政规章中明确了对机动车驾驶员交通违章和事故实行记分管理。但是，公安部没有对记分项目、记分分值和教育考试等制定具体办法。之后，北京、上海、天津、重庆、南京等十多个省（市）陆续制定了适用于本地区的记分办法，加之地方性行政规章的效力原因，当时并没有在全国范围实行统一标准记分管理办法。上述各地的实践，为之后公安部制定全国统一的记分管理办法积累了宝贵经验。

（二）统一标准阶段。

2000年3月公安部第45号令发布实施《机动车驾驶员交通违章记分办法》至2004年5月公安部第71号令发布实施《机动车驾驶证申领和使用规定》。公安部书面征求了25个省、区、市公安交通管理部门的意见并经反复讨论修改后，正式发布了《机动车驾驶员交通违章记分办法》，首次在全国范围内实施了统一的记分、奖励标准和教育考试等相关程序的记分管理办法。《机动车驾驶员交通违章记分办法》是唯一要求对造成交通事故驾驶员追加记分的规章。

(三)法制完善阶段。

2004年5月实施的《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》正式将“累积记分制”纳入了国家法律法规层面，并授权公安部根据道路交通违法行为的危害程度规定应予记分的道路交通违法行为和分值，为“累积记分制”的完善和发展提供了法律依据和保障。

2004年公安部第71号令发布实施的了《机动车驾驶证申领和使用规定》对应当给予记分的道路交通安全违法行为及其分值作了具体规定。同时取消了交通事故责任追加记分等规定。在此之后，根据道路交通安全形势和道路交通安全管理工作需要，公安部分别于2006年（公安部第91号令）、2009年（公安部第111号令）和2012年（公安部第123号令）对《机动车驾驶证申领和使用规定》中交通违法记分相关规定及分值进行调整。据现行《机动车驾驶证申领和使用规定》相关规定，予以记分的道路交通违法行为共52项，其中记12分11项、记6分14项、记3分12项、记2分11项、记1分4项。

二、现行“累积记分制”实施现状

（一）突出了对重点车型、实习驾驶人和严重交通违法行为的管控。

公安部第123号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》加强了对部分重点车型驾驶人、实习驾驶人和交通违法行为的管控，更加契合当前道路交通安全形势和交通安全管理工作的需要。一是通过对记分项和分值的调整，加大了对易发群死群伤、危害公共安全事故的重点车型、易引发道路交通事故的严重交通违法行为和主观恶意较大的交通违法行为的记分力度。二是将累积记分情况与机动车驾驶人准驾资格、驾驶实习期等进行关联管理。主要体现在《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条、第六十九条相关规定中。首次提出了对持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人和实习驾驶人记满12分注销相应准驾车型驾驶资格、延长实习期等详细规定。

（二）机动车驾驶人交通违法记分总量和“非现场执法”记分量不断上升。

根据公安机关交管部门交通违法相关数据统计可以看出，近年来机动车驾驶人交通违法记分总量和“非现场执法”记分量不断上升。广大机动车驾驶人和社会对此更为直观的感受就是“交通违法被记分的更多了”、“‘电子眼’抓拍记分更多了”。究其主要原因，一是因为机动车、机动车驾驶人总量在不断攀升。机动车驾驶技能从职业技能俨然已转变为生活技能，机动车驾驶人的群体在不断拓展，公众对于机动车驾驶人交通违法处理相关工作的关注度越来越高。二是公安交通技术监控设备的广泛应用。利用“非现场执法”手段查获的道路交通违法行为在不不断增加，其比重远远超过了交通警察现场执法查获的交通违法行为量。仅以四川省为例，2013年上半年，全省公安交警部门通过交通技术监控设备查获的机动车交通违法约为608.28万件，占到了全省同时期机动车交通违法查获总量的68.41%。同时，在交通技术监控设备查获的交通违法行为中，仅有2种交通违法行为不予记分，其余绝大部分都属处罚并记分的。三是机动车驾驶人违法处理各项严管制度落到了实处，交通违法处罚和记分工作规范化水平不断提升。讲人情减免分、以罚代教、以罚款代记分等违规现象得到有效遏制。

（三）一定时期内因记分参加教育学习和相应考试的驾驶人增加。

一是因为公安部第123令的对记分分值的大幅提升和相关规定的调整，对部分高发的、危害性大的交通违法行为机具针对性。部分驾驶人在过去形成的不良驾驶习惯，短期内难以完全纠正和改观，这在客观上就缩短了违法机动车驾驶人强制参加交通安全学习教育和相应考试的周期。二是公安部《加强机动车驾驶人管理指导意见》对实行交通违法处罚前教育制度作出了明确要求。公安部第123令新增了对“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人违法被记分的，必须在驾驶证审验前按规定参加相关学习和警示教育”的相关规定。综上原因，当前机动车驾驶人因交通违法记分被强制参加学习教育和考试的人数在短期内就出现高于过往水平的“峰值”。但可以预见的是，随着现行新规教育警示作用逐步显现、驾驶人交通安全意识的不断增强，这种“峰值”将会逐步“冲高回落”，最终回归正常水平。

三、当前“累积记分制”暴露的主要问题

（一）对机动车驾驶人交通违法“泛记分化”。

与公安部第111号令相比，123号令的交通违法记分项由38项增加到52项，记6分以上违法行为由15项增加到25项。行政管理措施应当遵循合理合法、高效便民的原则，“累积记分制”也不例外。在交通违法行为不可能彻底杜绝的情况下，无分巨细、过于泛化和严苛的记分规定，有悖“累积记分制”作为一种手段而非目的初衷。让机动车驾驶人产生“防不胜防”的感觉、甚至是反感。从而过于关注防范记分，而忽视了自身文明交通习惯的养成和驾驶技能的提升，同时，也在一定程度上影响了通行效率。客观而言，随着公安交警执法规范化、标准化程度越来越高，执法随意性和不规范等主观因素造成“泛记分化”的情况越来越少。但是，一些客观因素导致的“泛记分化”却不容忽视。以违反机动车尾号限行规定为例，国内因城市缓堵保畅需要而实施此项管理规定的城市不在少数，但是由于缺乏具体对应的违法记分款项，部分地方对违反机动车尾号限行的行为直接套用“1344”即违反禁令标志进行处罚并记3分。这造成了实践中不得不借用“大包围”条款进行记分的情况，对于“泛记分化”的影响不容忽视。

（二）管理办法粗放有余、精细不足。

现行“累积记分制”中，对于记分更多的是“一刀切”模式，一是对交通违法次数多寡和主观恶意程度不同的区分度不够。同一行为初次违法和多次违法记分值相同。对少数无视交通安全法律法规，屡教不改，多次甚至恶意实施同一交通违法的“累犯”，没有从记分分值上体现出不同。二是对交通违法危害交通安全的程度和结果区分度不够。从危害程度来说，现行记分办法对于超速、超载和疲劳驾驶等直接严重危害交通安全的违法行为和违反尾号限行规定、未随车携带驾（行）驶证等更倾向于影响交通秩序和交通管理工作的违法行为，都予以记分。从危害结果来说，同样的交通违法行为,无论是否造成危害后果（如：交通事故），其记分分值并未体现出差异。三是对职业驾驶人和非职业驾驶人区分度不够。据公安部第123号令规定，持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人，在一个周期内记满12分将面临降级、注销驾驶资格。显而易见，持有以上准驾车型的驾驶人多为职业驾驶人。同样的记分分值，对职业驾驶人而言，，影响的是其生产乃至生存的基础，甚至足以让其“丢掉饭碗”；而对非职业驾驶人而言，驾驶机动车更多的只是一种生活技能，交通违法记分及其衍生后果造成的影响，更多的仅仅局限于其生活层面。这无论从人性化管理或维护社会稳定的角度来看，都是不合适的。而对于消分，目前更多的则是“一笔勾销”模式，即驾驶人在通过接受相应的教育、考试并合格后则可以消掉周期内全部违法记分。

这种粗放有余、精细不足的记分管理办法，难以记录和反映机动车驾驶人长期的违法规律，也就难以从记分分值、教育形式和违法成本等方面对机动车驾驶人实施精细化管理。

（二）技术标准滞后给“非现取证”违法记分诸多问题。

现行交通技术监控相关标准相对老化、滞后，导致一些先进的取证技术不能在执法实践中得到有效应用。现行的交通技术监控设备对机动车交通违法的取证仍然以尾部照（摄）相取证为主，这必然导致在对机动车交通违法进行取证时，难以准确的对驾驶人进行锁定和取证，给记分管理实践带来了诸多问题。一是面临无法记分和违法记分的矛盾。根据《道路交通违法行为处理程序规定》，当公安交警部门无法通过交通技术监控记录资料确定机动车交通违法的当事驾驶人时，就只能对机动车的所有人或管理人进行处罚。如果严格照此执行，绝大多数“非现场执法”查获的交通违法将不能记分，“累积记分制”的作用将大打折扣。然而，如果公安交警部门要突出交通违法记分的警示教育作用，甚至片面的追求所谓“记分率”，从而在目前难以对非现取证的交通违法履行调查、核实违法驾驶人义务的情况下，就按照交通技术监控记录资料对相应违法予以记分，那记分的合法性就必然存在问题。二是滋生了买分卖分的现象。公安交警部门难以对非现执法取证的违法驾驶人履行举证义务，相对应的，就给冒名顶替、买分卖分留下了可趁之机，甚至由此滋生出了一条近乎于公开的买分卖分“利益链”。一方面，让违法驾驶人逃避了本应接受记分及相应警示教育，削弱了交通违法记分本应有的积极作用。另一方面，给公安交警执法形象和规范化管理到来了负面影响，严重影响了交通法规的严肃性和记分制度的威慑力。

（三）挂“管理”之名、行“处罚”之实。

根据《道路交通安全法》第二十四条规定，驾驶人交通违法累积记分制度被确定为一种教育措施，不是行政处罚。但实际上，现行交通违法记分惩戒办法却与《道安法》等上位法存在抵触，其实际效力较行政处罚有过之而无不及。一是公安部第123号令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》中 以记分达到一定分值为由“注销机动车驾驶人准驾资格”的规定与《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》中“重新考试;考试合格的，发还其机动车驾驶证”的规定大相径庭，属于行政规章不符合上位法。二是以累积记分值为由注销或降级驾驶人准驾资格，实际上被剥夺了其“驾驶”的实体权利。加之“注销驾驶资格”不属于法定的行政处罚范畴，而无法对其提起行政复议。导致“注销驾驶资格”比法定的行政处罚更具强制性和惩戒性。

四、对改进和完善“累积记分制”的一些建议

（一）积极推动记分管理由粗放向精细转变。

一是公安部交管局和各省级公安交警部门应当根据法律法规和交通管理实际，及时调整修订交通违法记分项及分值。避免在交通违法处理实践中出现因交通违法缺乏对应记分款项（代码），而套用、滥用记分标准甚至违规记分。二是促进交通违法记分“两极化”，对严重危害道路交通安全、主观恶意大或已造成危害后果的从重记分；反之，对疏忽大意、偶发性或未造成危害后果的，则以教育为主，弱化、减轻或不予记分，充分体现“宽严相济”的原则，凸显违法记分对预防道路交通事故、保障道路交通安全的积极作用。

（二）适时修订完善技术标准，加强科技应用。

一是适时根据交通安全管理工作需要和相应的科技水平，对滞后老化的相关技术标准进行修订完善，为更先进的科技手段、技术设备得到有效运用扫清制度性障碍。二是大力推动芯片驾（行）驶证和号牌、智能交通管理系统等先进技术的推广应用，使交通违法取证方法更科学、精度更高，并于同步锁定交通违法车辆和驾驶人，以从根本上解决当前对非现取证的交通违法实行记分的诸多尴尬和障碍交通，最大限度的消除买分、卖分等灰色利益空间。

（三）加快推进交通违法记分与个人信用评价体系挂钩。

公安交警部门应积极争取党委政府支持、部门配合和社会关注，大力推动机动车驾驶人交通违法记分与其个人信用评价挂钩，弱化以交通违法记分为名行“行政处罚”之实的做法。以个人信用为纽带，促成相关行业、部门乃至全社会对交通违法行为共同“施压”，尤其是增大交通违法“累犯”、“惯犯”的违法成本，促使机动车驾驶人牢固树立守法意识、培养文明交通行为。

（四）对职业驾驶人实行差异化记分管理办法。

一是要对职业驾驶人的身份进行明确界定，仅以准驾车型或相关从业资格证为据来界定是否职业驾驶人显然不合理。可以考虑以职业驾驶人安全联组等形式，推进职业驾驶人组织化、公司化管理，并以此作为职业驾驶人的界定依据。二是对组织化、公司化的职业驾驶人交通违法，一方面，要依法处罚违法驾驶人，但相对弱化对其违法记分。另一方面，对其管理方（如客、货运公司或安全联组）给予相应的处罚，促使职业驾驶人的管理方对所属职业驾驶人加强管理。此举，既可以突出了对职业驾驶人的管理，也促使客、货运公司和安全联组等认真落实监管主体责任。同时，也在记分管理上，体现出了对职业驾驶人的区别化和人性化。

[1]晏 扬.交通违法记分制度需要改革[N].检察日报，2013-05-08.

[2]苏铮列.对“有多次交通违法记录未处理的机动车予以扣留”的法律思考与实践探索[Z].南宁市公安局交警支队.

Thinking on the Current Accumulative Score System for Traffic Offence of Motor Vehicle Driver

CHEN Hang

This paper expounds the evolution development,the current situation of traffic safety management and the positive role on traffic safety management for the accumulative score system of the motor vehicle drivers;combining with the reality of road traffic safety management in Sichuan,this paper also analyzes the main problems which are worthy of attention and research,exposed in implementation of the accumulative score system and put forward the countermeasures and suggestions for the further improvement and giving full pay to the road traffic safety management.

Accumulative Score System for Traffic Offence;Evolution Development;Extensive Scoring; Technical Standards and System Imperfection;Gray Chain

DF035.37

A

1674-5612（2013）06-0106-05

（责任编辑：吴良培）

2013-09-03

陈 航，（1981-），男，四川马边人，四川省公安厅交警总队办公室指挥中心副主任、四川省公安厅交警总队高速公路交警支队雅西三大队副教导员，研究方向：智能交通安全管理、交通安全管理数据分析与应用等。