关于我国地方制度现状与适应新时期发展的思考——“市管县”与“县管市”模式的价值比较

汤博为，李亚诗

（1．四川大学法学院，成都610207；2．四川农业大学经济管理学院，成都611130）

地方制度是一国国家体制的重要组成部分，体现了国家在宏观层面中央与地方政府的基本关系，也是地方政府机构与公民互动、实现其公共管理与服务职能方式的反映。我国由于特殊的历史背景和社会经济发展的实际需求，形成了一套较为复杂、存在严格上下隶属关系的地方制度。“市管县”制度是该体系中十分重要的组成部分。这一制度在一定时期、一定的社会背景下对促进社会经济发展发挥过较为积极的作用，在我国也形成了一套较为全面的与之相对应的法律体系、法律惯例。但是在新时代背景下，社会经济环境发生了较大的变化。就世界范围而言，20世纪70年代中后期以来，由于全球性的经济危机和地方政府管理体制的僵化等原因，地方政府制度设计开始成为各种矛盾集结的对象。在这种背景下，从英国开始发起了地方政府改革的浪潮并一直持续至今［1］。而对于正处于社会经济，乃至于社会政治体制全面变革发展的我国来说，不断加深对地方制度现状的认识、不断调整地方制度以适应情势所需则显得尤为重要。本文主要立足于我国现有的“市管县”地方制度现状和社会转型时期的发展需求，通过与国外“县管市”模式的比较，梳理、明晰我国“市”、“县”制度的发展前景。

一、地方行政区划基本情况与问题的提出

新中国成立后，我国面临较为复杂的国情和世情，特别是面临十分困难的经济形势和非常严峻的经济发展需求。针对不同时期的不同国情，我国对地方行政区划与层级进行过多次全方位调整。建国初期，我国行政区划体系以四级制为主，即大行政区—省级—县级—乡镇级；1952年至1966年以三级制为主，即省级—县级—公社级；“文化大革命”中又以四级制为主，即省级—地级—县级—公社级［2］。改革开放之前，由于法律政策制定的随意性，地方行政区划与层级变化幅度较大、次数较多，不利于经济社会的稳定、长远发展。随着我国经济由农业社会向工业社会的逐渐转型，工业经济与城市经济的地位日益，政府在政治、经济、文化等各领域的管理事务日益繁多，更主要的是计划经济体制的确立要求政府对全社会的方方面面都要进行管理，我国逐渐形成了中央、省、市（州、地区）、县、乡（镇）五级行政架构，层级之多为世界之最［3］。

在中央、省、市、县、乡五级政府中，中央政府为国家的代表，不属于地方制度范畴，省、市、县、乡四级地方政府的基本情况如下（截至2011年底）：“省”在我国自元朝始，已有七百余年的历史，目前我国省级行政区包括23个省、5个自治区、4个直辖市，共32个省级行政区，另外有香港和澳门两个特别行政区。市一级行政区一般被称为“地级”，我国大陆现有地级行政区333个，其中“地级市”有285个（包括15个副省级城市）、15个地区、30个自治州、3个盟。县级行政区一般包括县、县级市、市辖区和自治县，其中目前我国大陆有县1456个，县级市369个，市辖区857个，自治县117个，另外还有3个旗、1个特区、1个林区都属于县级行政区划范畴，共计2853个。乡作为我国最基层的行政区划单位，数量最为庞大，目前大陆共有40466个乡级行政区划单位，包括2个区公所、7194个市区街道、19683个镇、12395个乡、1085个民族乡、106个苏木、1个民族苏木。

“郡县治则天下安，县域强则国家富”，县制自古便是我国最基本、最重要的行政区划单位。如何对县级区域进行有效治理一直以来都是我国行政体制变迁的关键因素，是促进我国政府组织和运行法治化的前提要件［4］。经过对行政区划体制的多次调整，我国目前已经形成了一套“市管县”的管理模式，全国绝大多数县级行政区划单位都是由“市”来管理，只有145个县级行政区由盟或者地区行署管理（内蒙古3个盟管理21个县，青海省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、黑龙江省的15个地区行署管理124个县）。这一管理体制有其合理的一方面，但也引发不少的问题，对于社会经济的进一步发展已经有了阻碍作用。就全世界范围内而言，“市管县”管理模式也是十分罕见的。这一体制对区域发展所带来的负面效应与我国管理体制在国际上的“另类”地位促使问题的提出，即“市管县”、“县管市”两种管理模式分别具有什么样的价值体现，其形成都有着怎样的历史背景，其运作都会产生如何的影响。

二、我国“市管县”模式的背景与形成

（一）“市管县”模式起源

“市管县”制度的起源可以追溯到1949年。当时北京、上海等国内第一批大城市由于城市运作和发展的需要，逐步形成依靠城市周边的县来保证城市蔬果等副食品供应的局面，这是“市管县”模式的制度起源。1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国推广。1960年，全国有48个市领导234个县，但是当时全国范围内并没有广泛地实行“市管县”，而是由省政府派出机构“专区”，或者“地区”进行管理，“市管县”的数量有减少的趋势。到1965年，只有24个市领导78个县［5］。

（二）“地区”制度的由来与发展

建国前，“行政督察专员公署”是省级政府派出机关。1949年建国后“行政督察区”改为“专区行政专员公署”即“专区”；1970年“专区”改为“地区”，即“地区行政专员公署”；1975年又改为一级政权机关，称为地区革命委员会；1978年《宪法》第三十四条第三款规定，省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构；1982年修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十二条规定，省、自治区人民政府在必要时，经国务院批准，可以设立若干行政公署作为其派出机关。

（三）“市管县”制度的形成

“市管县”制度形成于城市化进程中。十一届三中全会之后，随着我国经济体制改革的深入与经济社会环境的变化，城市化成为国家发展的必然前进方向，国家有关部门开始酝酿“市管县”制度。1983年2月，党中央、国务院发的《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》指出，“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。一个市领导县数的多少，应根据每个市的经济发展程度，城乡自然联系和交通是否便利等条件确定，不受‘一地一市’的限制。除此之外，还可采用扩大中城市郊区，让它多带几个县；把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村；省、市（镇）合并，以及其他适当办法。”同年3月，中共中央《关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》强调：“实行地市合并、由市领导县体制，目前在全国范围内仍处于试点阶段。除了条件确已具备，合并后有把握促进城乡密切结合、经济文化事业发展的地方可以试行外，不宜多搞，更不可单纯从安排干部出发，在条件不具备的地方匆忙推行地市合并；在现有的地辖市中，有的经济上和其他方面都已有相当的规模（如工业产值在四亿元左右，非农业人口在十五万左右），并且很有发展前途。为了更好地发挥这些城市的作用，可以将它升格为省、自治区辖市，并把周围的一个或两、三个县划归市领导，以促进城乡经济文化事业的发展。”在此之后，中共中央和国务院陆续出台文件，规范地市合并、县改市的相关要求和标准，并在全国迅速开展起来。县市升格或者地区改市的过程，共经历27年，其间在1984和2000年达到两次高峰。根据行政区划调整的频率，整个周期可基本划分为前后两个阶段：1978－1990年，在这一阶段共进行县、市升格或地区改市82次；1991－2004年，在这一阶段共进行县、市升格或地区改市102次［6］。1995年底，全国210个地级市中，有198个地级市领导1052个县市，所领导县市数量占全国的49%。截至2012年底，全国仅剩地区行政公署15个、盟3个，领导145个县级行政单位。

三、国外“县管市”模式的基本情况

“县管市”在美国、日本、德国等国家是较为固定的行政区划模式。根据各国情况不同“县”在国内行政层级的设置也有所区别：有的以县为第一级行政区划；有的以县为二级行政区划；有的国家县—市之间存在实实在在的管理与被管理关系；而有的国家的县—市之间则不存在这种关系。以下以日本和美国为例对国外“县管市”模式分别加以介绍。

日本由于其国土面积较小，行政区划层级、数量都较少。“县管市”模式在符合日本基本国情与需要的同时还在很大程度上受到我国古代行政区划体制与西方发达国家行政管理的影响，融合了中国中央集权与西方地方自治的特点。日本现行行政区划层次只有两级，第一级为都、道、府、县，第二级为市、町、村，两级之间存在隶属关系。到2010年底，日本全国共有1个都（东京都）、1个道（北海道）、2个府（大阪府、京都府）、43个县、786个市、757个町、184个村；还有一部分被称为“特别地方自治体”，即特别市、特别区等。在日本，“市”依据都道府县下放权限多寡不同可以分为政令指定都市、中核市、特例市和普通市等四类。

（1）政令指定都市。政令制定都市一般是人口超过五十万并且具备较强经济能力和地位的“主要都市”，经过一定认定程序而确定的，但随着经济条件的变化，目前一般政令指定市人口都在一百万以上。政令指定都市拥有相当程度的自治权力，但法律上仍隶属于上级道、府、县的管辖。

（2）中核市。中核市从1996年开始设立。相比普通市和特例市，都府道县下放更多的管理权限给中核市，但少于政令指定都市。设立中核市要求城市人口超过三十万人，并经市议会及所属都道府县议会之议决。

（3）特例市。日本的特例市是根据1999年修改的《地方自治法》开始设立的，其职能权限介于中核市与普通市之间，即比普通市多了批准开发项目、指定限制噪音区域和监管停车场的权限。设立条件为人口20万人以上，并经市议会及所属都道府县议会之议决。

（4）普通市。按照日本《地方自治法》的规定，人口在5万人以上并且市区户数和工商业人口均占60%以上的地区可以设“市”。实际上，日本政府为了推动町村合并，曾两次规定3万人以上也可设市的“特例”，因而现有的670个市中有不少是5万人以下的。

美国是典型的联邦制国家，由50个州作为成员组成。州可以被视为美国行政区划的第一层级。州以下设县，县纯粹是州政府为了行政管理的需要而设立的行政单位。县政府充当州政府的代理机构，对境内的市、镇、乡、和居民行使州所委托的责任和权力［7］。美国共有3042个县，覆盖了美国89．7%的领土和89．6%人口。在县之下设市、乡、镇、村及其他基层政区。市是一种规模较大的市政自治体，一般分布在县的辖区内。不同于日本，虽然县政府在美国多被认为是州设立并担当其代理人，但对于县境内的市，县政府并无太多管理的权限。县虽然比市“大”，但之间没有隶属关系，它们所执行的法律功能也不一样。比如，县政府一般管理水源、污水和公共电力等，而市政府管理工商登记、婚姻等。因此，在美国，一般的“市”被设置在某个县的范围内，但是并不由县对其进行管理。

四、“市管县”与“县管市”管理模式的价值比较

在“市管县”模式中，“市”被视为“城市”概念的同时还兼具行政区域的含义。这里所说的城市一般为某区域内唯一的中心城市。由中心城市管理周边城市、城镇与农村地区，无疑是在强调中心城市主体地位。又由于中心城市的确立本就由其区域内比较优势地位决定，加上管理者地位带来的行政优势，对于中心城市的发展更是增加动力。而“县管市”模式下，“县”被作为行政区域的概念，“市”则被视为单一的“城市”或者“城镇”概念，是由一定数量的居民组成，并保持有较高比例工商业的聚居地。一个县的辖区内可能有多个“市”的存在，这样一种管理模式更多的是强调城市、城镇与农村的统一协调发展，也即是城乡一体化发展。

“市管县”模式在特殊时期体现其集约化价值。我国的现行的“市管县”模式是有其特定的历史背景和依据的，体现了我国经济发展时期的集约化需求：在经济发展方面，确立中心城市地位，能够有效聚集生产力与生产资料，发展集约经济；在政府机构方面，地级市作为一级政府领导县的制度较地区行政公署领导县更加有效、全面，也有利于机构的精简；在政治路线方面，设立地级市、实行“市管县”是与邓小平同志提出的中国特色社会主义的理论相适应的，是“先富论”在行政区划制度设计上的体现。中心城市得益于本身条件和行政优势，能够优先于中心城市之外的县域、小城镇经济发展，实现“先富论”并促进“共富”。

城市化与后城市化价值。我国从改革以来，随着经济社会的迅速发展，城市化发展的需求也愈加明显，通过“市管县”制度突出中心城市的优势有利于在短时间内实现城市化的快速提升。从1949年到1980年，我国大陆城市化率仅由11．2%上升到19．4%。在“市管县”与经济发展的影响下，2002年至2011年，我国大陆城市化率以平均每年1．35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，大陆城镇人口比重达到51．27%，比2002年上升了12．18个百分点，城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口65656万人，减少了12585万人。而日本、美国早在20世纪70年代城市化率就达到百分之七十以上，也早已出现出逆城市化趋势，进入到实质的城乡一体化快速发展阶段。可见，“市管县”与“县管市”分别体现了城市化与逆城市化的趋势，以及城市化过程与后城市化过程的制度价值。

地方自治与“市”、“县”管理制度。我国居民自治除民族地方外一般为基层居民或村民自治，与国外的地方自治有较大的区别。“市管县”模式下，市和县都是一级行政单位，是国家权力的延伸，更多地体现了一种较强的上下级关系，市政府对县级政府一般能够进行强力的行政干预，两者法律地位处于不对等的状态。而“县管市”多以地方自治为要件，县与市可能具有相同的法律地位，如美国，也可能存在着隶属关系，如日本。但它们的管理面通常不重合：县政府管理的县域事务，作为城市管理者的市政府不能干预；而作为城市管理者的市政府其权限也仅限于该城市范围内，并不得与其他管理主体权力冲突。城市在“县管市”模式下逐渐发展成为一种自治体，由境内居民组成，其政府由居民选出并对其负责。

［1］王伟．中国地方政府制度创新研究综述［J］．公共管理学报，2005（03）：64．

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［3］魏晶雪．减少行政层级的改革思考［J］．现代经济探讨，2008（01）：39．

［4］韩春晖．省管县历史与现实之间的观照 中国地方行政层级的优化改革［J］．行政法学研究，2011（01）：115．

［5］付长良．试论理顺地区行政公署的行政区划体制［J］．政治学研究，1997（02）：75．

［6］罗震东．改革开放以来中国城市行政区划变更特征及趋势［J］．城市问题，2008（06）：79．

［7］王先文，陈田．美国县制演化及其对中国县制改革的启示［J］．人文地理，2006（02）：110．