欧盟污染物总量控制历程和排污许可证管理框架——环境保护部大气污染防治欧洲考察报告之二

环境保护部大气污染防治欧洲考察团

(环境保护部，北京 100035)

2013年3月21日至3月27环境保护部大气污染防治欧洲考察过程中，详细了解欧盟污染物总量控制的主要做法和排污许可证管理经验，其详细内容如下。

1 主要污染物总量控制

1.1 总量控制历程

欧洲大气污染的控制开展较早，早期为解决由燃煤引起的煤烟型污染问题，以英国为首的欧洲国家普遍采取了提高烟囱高度，消除低矮源和大规模使用除尘、脱硫技术的控制策略，并通过对燃煤电厂实施天然气替代等方式，改变能源结构，控制煤炭燃烧过程二氧化硫和烟尘的排放。随着机动车保有量的快速增加，氮氧化物的排放量日趋增长，20世纪七十年代颁布了首部客车排放控制指令(成员国机动车内燃发动机空气污染控制指令)，注重控制机动车污染。欧盟一直以来都以能源消耗量作为影响污染物排放的主要驱动力进行分析和预测，并长期致力于通过改变能源结构和降低能源消耗量来实现污染物减排，改善空气质量。1990-2009年欧盟能源消耗量总体比较稳定，变化不大，仅在在2004-2006年达到一小高峰，20年间总体增幅为2%。欧洲在保持经济稳步增长的同时，污染物的排放量得到了有效的控制。特别是近年来，欧洲经济重组、燃料构成转换，以及LRTAP公约的持续推行，促使SOx排放量得到明显降低。而氮氧化物的减排则主要归功于工业和居民取暖等固定火电厂排放的减少，同时机动车及公海船只的控制也起到了一定作用。

1.2 总量控制因子和控制目标

随着酸雨与污染物跨界传输问题的凸显，促使欧洲开始采取总量控制策略。考虑到大气污染物会导致跨界污染现象，欧盟经济委员会(UNECE)于1979年签署了大气污染远程跨界公约(CLRTAP)，目的是为了控制大气跨界污染。作为该公约的延伸，随后签订了8个议定书，按时间顺序分别对硫、颗粒物、氮氧化物、挥发性有机物、持久性污染物、重金属等进行排放控制或削减。2001年欧洲议会和欧盟理事会(EPC)制定并颁布了“国家排放上限指令”(National Emission Ceilings Directive，Directive 2001/81/EC)，对SO2、NOx、VOC、NH3四种大气污染物进行排放总量控制，以2010和2020年作为基准年，提出了各成员国上述四种污染物排放量上限控制指标。到2010年，整个欧盟四种污染物排放量分别控制在829.7万吨、900.3万吨、884.8万吨、429.4万吨，排放上限控制指标分别分配到了27个成员国。2010年以后，要求所有成员国上述四种污染物的排放量不能超过2010年规定的各国的排放上限。国家排放上限指令(NECD)目前正在修订，不仅要修改制定上述四种污染物2020年的排放上限控制值，同时还要增加一种新的污染物控制指标，即一次排放的PM2.5。欧盟对于PM2.5的排放的规定为，自2010年，其年均排放浓度目标值(target value)为25μg/m3;自2015年，其浓度限值(limit value)为25μg/m3，自2020年，其浓度限值为20μg/m3。欧盟和各成员国对其规定达到的排放上限指令，自行决定执行方式和实现的途径。但要求成员国制定总量控制国家计划，并定期向欧盟委员会报告制定的国家计划和对国家计划所做的修改，同时向其他成员国公开国家计划。国家计划中包括已采取的或拟采取的污染物减排政策和措施，以及这些政策和措施的减排效果的定量评估。

1.3 总量减排核算方式

欧盟成员国最迟在每年的12月31日前向欧盟委员会(EC)以及欧盟环境署(EEA)上报排放量清单和2010年的排放预测量。排放总量的报告中包括所有往年的最终排放量以及2010年目标年的预估排放量，2010目标年的排放量预测中要包括预测所基于的经济社会指标的假定数据。欧盟委员会要在三个年度内向欧洲议会和欧盟理事会提交排放总量报告，其中2004年和2008年要报告国家排放上限指令的执行情况以及2010年目标实现的可能程度，内容包括经济评估、边际效益成本评估、对特定成员国和区域的经济社会影响，同时在报告中还可以提出一些对指令、排放限额、控制措施等的建议。评估的方式主要是采取相关的模型。2012年要报告2010年排放限额完成的情况，以及2010短期目标和2020长期目标推动进展情况。

各成员国要按照大气污染远程跨界公约中协商同意的方法来确定排放量清单及排放预测量。利用建模(如RAINS模型)来预测计算不同行业污染源(如道路交通、大型燃烧设备、火电、钢铁等)的各种污染物排放量;报告的项目包括排放量、栅格数据、大点源排放、排放预测。成员国利用电子数据检查工具对其上报的数据的格式、内部一致性以及完整性进行先行检查。为了确保上报数据的质量，欧盟环境署排放量清单指南中对数据质量保证(QA)和质量控制(QC)程序进行了明确规定，成员国对上报的数据都要进行质量控制和质量保证检查。欧盟环境署负责数据的审核。利用数据审核软件工具(Data Viewer)对上报排放数据分三个阶段进行审核，其中阶段1和阶段2审核工作每年都要进行。阶段1审核报告的适时性、污染物及行业污染源的完整性、以及格式，如采用填隙法补充完成成员国上报数据中的空缺，实现不同年份间数据的完整性、可比性以及一致性;阶段2将上报的所有各成员国的数据进行合并和评价，主要考虑数据的一致性和可比性，对提高数据质量提出建议并反馈给各成员国;阶段3按照审核工作方案的实际要求，对选定的成员国的污染物及行业污染物排放量进行深入的审核。对上报数据进行审核和汇编时存在疑问的直接同成员国联系，以进行修改、补充等，最终将上报数据汇编入整个欧盟排放总量清单中，并在欧盟环境署网站上公开。

1.4 主要减排途径

SO2减排的措施主要是减少煤炭的使用量、减少锅炉和工业生产中使用燃料的含硫率、电厂烟气进行脱硫、燃料生产行业使用低硫原料以及对生产烟气进行脱硫;NOx的减排措施主要是对道路交通排放量的削减(如油品升级)、锅炉采用基本燃烧措施、电厂采用SCR脱硝技术、工厂燃烧采取SNCR或SCR脱硝技术、燃料生产行业采用SNCR或SCR脱硝技术;VOC主要来源是石油的储存分配、服务站加油、溶剂和涂料的使用，减排的措施主要包括控制化工行业的逃逸排放、路面铺设集中使用乳化沥青、在燃料生产过程中减少逸出、减少涂料行业溶剂使用、减少溶剂的使用量;NH3排放的主要来源是农业，因此其减排措施主要针对农业排放源，包括采取低氮施肥方式、化肥使用的控制、畜禽粪便排放控制、使用低氮饲料;PM2.5的削减主要来自于发电和交通运输行业，主要措施是在商用和民用锅炉采用旋风除尘器和布袋除尘器、电厂锅炉、燃料生产行业以及炼焦厂均使用高效除尘器、控制轻型和重型柴油机燃料燃烧。

1.5 减排目标完成情况

根据对欧盟27国提供的排放数据的评估核算结果，2010年目标年，NOX没有达到预定的减排目标，排放量超过目标值10%，SO2排放量和NH3均超额完成了减排计划，VOC完成了计划，其中SO2排放量低于目标值42%，NH3排放量低于目标值17%。2001-2010年期间，欧盟27国SO2排放量累计下降54%;NOx排放量下降26%;NH3排放量下降10%。1990年以来，SO2、NOx、和NMVOC降幅显著，分别达到了82%，47%和56%。NH3、PM10和PM2.5排放量降幅相对较缓，但是也分别下降了28%、26%和28%。

对于未完成排放限额规定目标的，欧盟没有统一的处罚措施，排放上限指令给予各成员国自主决定权利，由各成员国自行制定惩罚规则，但要求惩罚规则具有有效性、成比例性和劝诫性。

2 工业排污许可证

欧盟环境管理政策一般分为两个层面，即欧盟层面(EU level)和成员国层面(Member states level)。欧盟层面指令规定了针对整个欧盟、某一类污染源所要达到的环境目标或污染物排放及管理要求，成员国可在欧盟指令的基础上，自由选择达到指令所规定目标的各种环保措施。欧盟工业排放许可相关政策也相应存在两个层面的指令。欧盟建立的许可证制度，为欧盟各成员国许可证管理提出了基本要求和提供了基本框架，在欧盟范围内得到了广泛和有效实施，涵盖了约52000项工业设施的管理。欧盟许可证制度要求企业尽可能多的采用合适技术，综合预防和控制各类污染产生，并最大限度减少废弃物排放。具有高污染排放潜能的新建和已建工业或农业设施在运行之前，必须得到许可证。各成员国必须采取必要措施确保各企业的生产运营始终符合许可证的要求。

2.1 欧盟层面的指令要求

欧盟基于“综合污染预防与控制指令(IPPC，1996年)”开始实施排污许可证制度，目的是对环境实施综合管理。此制度相关条款在2008年被重新修订(IPPC，2008/1/EC)。欧盟综合污染预防与控制指令(IPPC， 2008/1/EC)提出了对工业污染源排放控制要求，确立了针对有排污潜能的工业项目的审批要求及发放许可的程序。该指令从 2011年开始被欧盟工业排放指令(2010/75/EU)所替代。工业排放指令(2010/75/EU)修改并整合了之前颁布的多部指令，是一部工业排放管理的综合性指令，并重申了排污审批和许可制度。主要要求有:一是为预防和控制污染，具有高污染排放潜能的新建和已建工业活动设施需获得许可证才能运营;二是各成员国需要在规定的期限内采取相应措施，以达到指令的具体要求。可以选择为每一个工业实施的一个运营责任方发放许可，也可以对一个工业设施的多个不同部分的运营方区别发放;三是为使许可证发放更加便利化，各成员国应明确不同设施需达到的不同环境要求;四是为获得排污许可，设施运营方需要提交申请，并提供设施达到相应要求的证明材料。

2.2 获得许可证的条件

为获得许可，工业设施必须达到规定的环境和设施要求，包括:使用适当的污染防治措施，即最佳可行技术(Best Available Techniques，BAT);预防大尺度污染的发生;以污染最小化的原则预防、再循环应用、及处置生产废物;高效使用能源;确保突发性污染事故的防治和灾害控制;实施运行结束后，修复场地至原状。除此之外，许可的发放还包括一些具体要求，包括:各污染物排放符合限值;按要求对土壤、水、空气采取保护措施;采取废物管理措施;泄漏、故障、暂时或永久停工等特殊情况下采取相应措施;将长距离或跨界污染降至最低;对污染排放实施监控;采取其他适当环保措施。

2.3 许可证申请

企业可向成员国相关机构提交许可证申请，相关机构将会决定是否批准此项工业活动。许可申请必须要包括以下几方面内容:对设施、活动的特性和规模、及场地特征进行描述;使用或生产的材料、物质和能源;设施的污染排放源、预计排放的特性和数量，以及对环境的影响;提议的污染防治技术;废弃物防治及循环利用措施;计划的排放监控措施;可能的替代方案。若不违反企业商业机密，这些信息需要向利益相关方公开，包括:采用适当形式(如电子文本形式)向公众公布。同时，公布项目审批机构的联系方式，以确保公众参与审批过程的可能性;若项目有可能产生跨界污染，则需向相关的成员国公布征求意见。

2.4 管理和监督措施

对各类排放源实施监控的核心制度是排污许可，包括移动源使用者的执照、固定源运营者的许可证和批复文件等。其中，对固定源责任人发放的排放许可证在综合考虑地理位置、环境状况、行业特点、环保技术等因素设定许可条件，是实施排放标准、促进环境质量达标的关键制度。发放排污许可证是环境监管机构的职能，由州以下政府实行分级管理，欧盟机构和联邦政府机构不直接监管排放源、不核发许可证。与许可制度相配套的是排污报告和检查制度，包括许可证申报、日常报告、事故报告、在线监测、现场监测等，但欧盟国家环境监管机构很少到现场检查，如RWE火电厂每年由非政府机构计检局(GUV)对环境监测仪器校准、维修一次，当地环保主管部门对排放源的监测信息主要由企业报告、上传。

2.5 成员国层面

欧盟27个成员国中，大部分成员国如英国对工业排放许可没有进行特殊规定，只是遵循欧盟指令，说明欧盟提出的许可证制度已经具有较高的实用性和可操作性。少部分成员国如德国对工业排放许可有额外指令。英国于2007年7月颁布《英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰空气质量战略》(Air Quality Strategy for England，Scotland，Wales and Northern Ireland)，只定性地描述了遵循欧盟在IPPC中的规定。德国自1974年起开始施行《空气污染、噪声、振动等环境有害影响预防行动》(简称为Federal Immission Control Act)核心内容之一是对颁发设施建设和运行许可证的要求和程序等进行规定。1964年德国开始施行《空气质量控制技术指导》(Technical Instructions on Air Quality Control(TA Luft))，并随后在1974、1983、1988和2002年对该文件进行修订。TA Luft中规定了不同生产设施排放空气污染物的限值和措施要求，并重申了许可证颁发要求。