公共财产权及其规制研究——以宪法语境下的分配正义为中心

王桦宇

（北京大学，北京 100871）

●法学论坛

公共财产权及其规制研究
——以宪法语境下的分配正义为中心

王桦宇

（北京大学，北京 100871）

财产权的限制往往被视为是一种社会义务，是私人财产为了公共福祉所应承受的正常负担，因而具有社会正义性。财产权按照权利归属可以分为私人财产权和公共财产权，法律在保护私人财产权的同时也应规制公共财产权。近现代以来，政府财政权有日益膨胀的趋势，应制定和实施严格的法律确保公共财产权取得及其分配的正当性。中国宪政历程有其本土化的经济社会语境，中国宪法文本体现了独特的历史规定性，但其语词表达也蕴含了特定政策背景下不同功能解释的可能性。构建中国语境下的分配正义和财产秩序，基于公共财产权规制的财税法治是关键突破口和主要着力点。

分配正义；财税法治；收入分配；公共财产权；私人财产权

一、财产权的社会化及其正义标准

（一）作为基本权利的财产权

通常认为，从洛克、霍布斯到边沁完成了财产权作为自然权利到作为法律权利的理论演进。在洛克的自然权利体系中，生命权、自由权和财产权并列为3种最基本的自然权利；霍布斯则认为财产权是一种法律权利，且臣民的财产权并不是绝对的权利；而边沁则坚持权利只能以法律权利（legal right）的形态存在，没有权利优先于法律。①洛克、霍布斯和边沁的财产权理论，分别参见其各自的代表作：[英]洛克：《政府论》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版；[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复等译，商务印书馆1985年版；[英]休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆1980年版。自此，财产权通常作为法定权利中的基本权利写入或体现在近现代国家的宪法性文件或宪法判例中。法国人权宣言第17条规定“财产是神圣不可侵犯的权利”是财产权绝对观念最为著名的口号。在德国的宪法理论中，基本权利被认为具有“主观权利”与“客观法”的双重性质。除了作为个人权利的性质外，包括财产权在内的基本权利被认为是德国基本法所确立的“客观价值秩序”，是对国家权力产生直接约束力的法律。②张翔：《基本权利的双重性质》，《法学研究》2005年第3期。相比德国法上学说理论和基本法均承认财产权的基本权地位，美国法上的财产权保护的位阶并非如言论自由等显而易见。不过，在司法个案处理中，美国判例仍采取对私人财产权优先保护的衡平立场。①[德]Gregory S.Alexander：《财产权是基础性权利吗？——以德国为比较项》，郑磊译，载胡建淼主编：《公法研究》（第5辑），浙江大学出版社2007年版，第413-458页。尽管学术界对财产权理论仍有不同的理解和争鸣，但无论是在大陆法系国家，还是在英美法系国家，财产权成为宪法上最为重要的基本权利之一，已是不争的事实。

（二）财产权的社会义务

从财产权绝对到财产权承担社会义务的转变，意味着财产权的功能从保障私人自由任意地使用和支配财产，转而开始承担社会利益再分配的功能。②张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期。宪法关于财产权社会义务的规定，对包括民法在内的整个法律体系产生了深刻的影响，并在宪法作为“高级法”的观念以及违宪审查制度被普遍确立的背景下，现代宪法取代了近代民法在法律体系建构中的中心地位。③薛军：《“民法——宪法”关系的演变与民法的转型——以欧洲近现代民法的发展轨迹为中心》，《中国法学》2010年第1期。德国《基本法》第14条第2款规定：“财产权负有义务。其行使应同时有益于公共福祉。”也就是说，“财产的使用必须符合社会责任，且受制于立法为公共利益而对所有人平等规定的限制”。④张千帆：《西方宪政体系》（下册·欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第333页。财产权不仅具有权利性，而且还同时具有义务性。换言之，财产权行使时亦应有助于公共利益，财产权具有社会义务性，是社会福利原则具体化的表现。⑤法治斌、董保成：《宪法新论》，台湾元照出版公司2012年版，第274-275页。与此同时，“财产权保障，旨在确保个人依财产制存续状态，行使其自由使用受益及处分状态，但财产权附有社会义务，在超过财产权自由之宪法上界限时，亦即滥用私法自治时，则可不拘泥于私法约定，依常规课予相同公法负担，而为调整。”⑥葛克昌：《税法基本问题（财政宪法篇）》，北京大学出版社2004年版，第164页。如此，在立法上，国家并非不能制定合理限制财产权的法律以对财产权的社会义务作出明确性规定，且在司法过程中亦会参照财产权的相对性理论来作出裁判。

（三）社会国家：正义界限的标准

德国基本法第20条和第28条确立了“社会国原则”。“社会国原则”一方面是资产阶级自由派和社会民主党人妥协的结果，另一方面也是旨在克服自由资本主义带来的负面后果。在德国法上，“社会国”和“人的尊严”原则共同构成理解财产权的核心目的的特定方法。社会国或社会国家最基本的实质性理念在于，政府有责任为每一个公民提供基本需要。而在最可能侵犯人民财产权的财政税收领域，体现尤为明显。最适财产权税课理论认为，市场经济与私有财产法制下，税课用以保障纳税人经济自由之功能，财产权保障主要在于实现个人自由、发展人格及维护尊严。⑦最适财产权税课理论相关见解，参见葛克昌：《税法基本问题（财政宪法篇）》，北京大学出版社2004年版，第172-178页。也即，一方面，财产权应当拘束于“社会国原则”而承担法定的社会义务外，另一方面，财产权作为宪法规定的基本权利，应该受到法律完整而系统的保护。更进一层而言，这种保护不仅包括民法上与私主体之间平等保护，也包括公法上与公权力机关之间的非对等保护。基于此，财产权作为一种社会权利和宪法权利，同时具有对抗公权力和私权利的双重属性。“就对抗公权力而言，私有财产权是公民公法上的权利，是公民对抗国家的一种权利，反映了公民与国家的关系；就对抗私权利而言，私有财产权排除了私人侵犯其权利的可能性与资格。”⑧杨海坤：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社2004年版，第86页。

二、财产权、财产法与分配正义

（一）财产权的两分法

财产权根据不同的标准，可以有不同的分类方法。但在宪法层面和公法意义上，财产权更多地呈现为相对于公权力而言的私权利，属于国家强制力保护的具体的实然权利。因此，在更深层次的权利归属上，财产权可以区分为私人财产权和公共财产权，前者指归属于人民的具体的财产及其权利，而后者则指政府通过课税或经营公共资源而获得具体的财产及其权利。财产权的这种二分法，目的在于厘清财产权取得的原生性、初始性和对价性。通常而言，“财产法”一词通常在私法意义上使用，它所调整的是私人财产法。所谓的财产法，主要是指“私人财产法”。不过，私有财产仅有私法保护远远不够，还需要公法的有效保护。①财税法何以成为一种财产法，以及财产法视角下的财税法学新思维之相关观点，参见刘剑文：《重塑半壁财产法——财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第1-8页、第37-48页。除此之外，财产权受到公法和私法的双重性及分次序的有效保护。“私法虽较公法适用在先，但只有时间之先行性，并无评价之优先性，惟在常规交易时，公法尊重私法规范，在不损害其主要关怀之下，亦斟酌私法之目的，以最小损害方式为之。”②葛克昌：《税法基本问题（财政宪法篇）》，北京大学出版社2004年版，第164页。总体而言，宪法上财产权与民法上财产权的区别，既不在于财产权的客体，也不在于财产权的主体，而在于反映在同一客体上不同主体之间的关系。③参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第185页；林来梵：《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》，《法商研究》2003年第1期。而就财产权的角度而言，宪政即国家财政权与公民财产权之间的一种均衡状态。④王士如、高景芳、郭倩：《宪政视野下的公共权力与公民财产权》，法律出版社2011年版，第139页。

（二）公共性：财产法的新命题

“公共性” （publicity）的内涵极其丰富，在不同的时空和语境中呈现变动的样态。⑤关于公共哲学及其中国实践，参见袁祖社：《“公共哲学”与当代中国的公共性社会实践》，《中国社会科学》2007年第3期。但通常而言，公共性是指因个人与社会之间的紧张与协调关系而生的一种强调社会利益的特征、方法和理论。在财产权两分法视野下，公共性主要包括两个方面的命题：其一，公共财产的公共性识别及其正义判断。公共财产的取得是否有法理上的正当性和规范上的合法性，是否侵犯了私人财产权，是否按照法定要求和合理性原则进行了支用。这需要通过规范有序、符合正义原则的预算法和税法予以实现。其二，公共财产规则是否经由公开公平的程序。这既包括公共财产的取得应该有公开和透明，还包括公共财产的支度也许经过法定的程序。有学者进一步指出，“‘公共性’着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程，唯当‘公’或者 ‘公意’是在这种参与中得以达成时才具有公共性。”⑥李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。在协商民主体制中，各利益群体或政治集团以公共利益或利益衡平为取向，平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见和相互辩论，在理性和协商的基础上作出具有集体约束力的决策。⑦协商民主是20世纪90年代以后西方政治学界兴起的一种民主理论，是民主制度的一项新设计。如此，“商议性政治的成功并不取决于一个有集体行动能力的全体公民，而取决于相互的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用。”⑧[美]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第370-371页。

（三）分配的视角：何种财产权具有优位性

分配是人类重要的经济和社会活动，它决定人们对于各种资源的占用、使用、处分和收益的权利及其实现方式。而正义作为一种基本的社会伦理和价值判断，在人类社会早期就渗透入分配领域，成重要指导和衡量分配伦理的重要依据。即便是深入研究公共经济的财政学学者，也认为：“‘正义’是政治统治的必要条件。因此，公共财产的理论必须提出社会正义（social justice）这一价值标准。”①[日]神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦、顾长江、韩秋燕、范丽香译，南京大学出版社2012年版，第55页。由此，分配正义在财产权理论上具有重要功能。在近代西方，财产权模型主要有两种：一是财产权的行使以不损害公共利益和他人利益为限的高度利己主义的个人主义模型；二是财产权应以有利于公共利益的方式行使的公共财产权利模型。②有关财产权模型及不同国家和地区财产权理论差异性，参见肖泽晟：《财产权的社会义务与征收的界限》，载胡建淼主编：《公法研究》（第9辑），浙江大学出版社2011年版，第315-346页。选择不同的财产权模型会导致对私人财产权和公共财产权二元立场的不同，支持个人主义模型者则无疑会得出私人财产权保护优先的结论，而支持公共财产权利模型者则会倾向于公共财产权功能的重要性。但无论是选择那一种参考标准，公权力对私权利的侵犯总是比私权利对公权力的制衡要大得多，至少公共财产在取得上应受到法律的严格规制。在注重公平的社会政策下，公共财产的取得和支度都会面向社会整体平等；而在偏好效率优先的社会政策下，政府功能会被要求最小化，公共财产的充盈度也会受到明显的影响。

三、公共财产的分配过程

（一）岁入：课税权的分析

讨论公共财产的分配，不得不首先分析公共财产的取得，也即课税权的正义性问题。制度经济学家认为，讨论民主的起点是专制，③因为，在现实世界里，任何民主制度都出自某种专制独裁的前身。参见[美]查尔斯·K·罗斯：《财政权与民主的限度》，刘晓峰译，商务印书馆2007年版，第2页。而财产则是自由的保证。④关于宪法秩序视野下自由与财产之间的关系，参见[美]詹姆斯·M·布坎南：《财产是自由的保证》，载[美]查尔斯·K.罗斯编：《财政权与民主的限度》，刘晓峰译，商务印书馆2007年版，第27-76页。财产及其权利构成研究自由、民主和宪政的要素和核心。英国宪政经验认为，只有当私有财产是在先的，国家财产才可能是正当的。尽管近现代以来，公共财产取得还能通过公债等其他方式获得，但课税权仍是最重要的岁入方式。“从法律之观点，人民之金钱给付，系作为财政中国家财政收入之核心要素，国家经由课税权之行使，将人民财产权转换成公法之强制性财政收入。”⑤黄俊杰：《财政国与课税收入之立法》，《月旦法学杂志》第84期。只有通过具有正当性的征税权行使，而将私财产中的一部或全部移转让渡给国家或政府。“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”⑥[澳]布伦南、[美]布坎南：《征税权——财政宪法的分析基础》，载[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。当国家以财政方式汲取岁入，人民即会提出其依据的正当性。而这种正当性，在实体价值上表现为社会正义，在程序意义上则体现为财政民主。只有财政本身取得管理上正当性，自由与秩序的良好架构方能达成。如果一个政府不依赖自己作为财产所有者的收入来维持运作，而是越来越依赖于对私有财产以赋税方式进行的索取，那就最终要在纳税人与国家之间构建起一种权利与义务相当的宪政逻辑，承认财产权原则对国家权力的在先约束,确立法无明文不收税的宪政原则。⑦王怡：《立宪政体中的赋税问题》，《法学研究》2004年第5期。

（二）支出：预算控制的正当性

国家预算的建立过程，是封建君主的专制权力被剥夺的总过程的一个组成部分。而处于国家预算制度约束下的财政，与以往任何时期财政的关键性区别，却是其具有的财政分权与制衡的内容。①张馨：《比较财政学教程》，中国人民大学出版社1997年版，第288页。从政治理论基础的层面来看，分权学说和均衡政制理论是预算法治得以建构的前提假设和基本命题；从政治权利运作的角度来看，议会的主要职能是立法、监控财政（预算）和监督政府；②刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社2002年版，第69页。而从权力格局演进的意义来看，议会政治地位和权力范围的不断上升和扩张，实际上体现和反映了现代意义上预算过程和制度的发端与完善。随着现代以来国家职能的不断扩张，行政作用日趋复杂化与多样化，财政规模随之大幅膨胀，但同时，“此种‘量’的变化，终将迫使各方不得不正视财政规范之‘质’的低落问题”。③蔡茂寅：《财政作用之权力性与公共性——建立财政法学之必要性》，《台大法学论丛》1996年第25卷第4期，第55页。财政法治更是提上了公法学和宪政实践的观念议程，而作为其中基础性组成的预算法治，则使得财政收入与支出及其营运管理无时不以公民财产权之保障为依归，在分权理论和立宪财政的大框架下，对预算编制、审批、执行和监督诸环节进行合法性和正当性的指引和调控。基于公共财产分配的视角，预算控制的过程亦是将让渡自私人财产权的公共财产权的支用额度及其投入效率进行评估和监督。

（三）权利的救济：以程序为中心

有学者提出，基本权利作为一种宪法权利，国家理应承担保护义务和功能，但与此同时国家保护功能应当与防御权功能并列处于最主导地位。④陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，《法学研究》2008年第1期。也即，国家在积极保护私人财产权和防止公权力机关肆意侵犯而被转变为公共财产权。而从另一个角度来观察，税法的稳定性亦能作为静态功能保护私人财产权。“因国家之财政需求须赖私有财产权人来分担，使国家无须自为经营财产，经税源——财产权长期得以保留在私人手中。其前提即为税法之存在，其存在使私有财产权保障得以实现。”⑤葛克昌：《宪法对公私法间法秩序之指导协调功能》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会：《当代公法理论——翁岳生教授六秩华诞祝寿论文集》，台湾月旦出版公司1993年版，第240页。公共财产权的取得和分配过程中，亦可能会侵犯私人财产权，此时获得权利的救济就非常重要。在目前的法律框架内，就公力救济而言，通过宪法诉讼、行政程序、行政诉讼、行政补偿、国家赔偿等司法和行政方式可以获得具体的私人财产权的救济；而就抽象的私人财产权保护的自力救济而言，⑥自我救济的相关理论，参见贺海仁：《自我救济的权利》，《法学研究》2005年第4期。则应通过代议机构行使权能的方式得以实现。但在更为本质的意义上，权利救济按照次序逻辑可以分为三个阶段：一是事前的协商参与程序；二是事中的预算监督程序；三是事后的行政和司法程序。

四、分配正义的中国法治路径

（一）公私之争：社会变迁与中国宪法

财产权总是与宪政连在一起，被认为是宪政的核心与基础。⑦关于西方宪政视野中的财产权研究之缘起及思路，参见蒋勇甫：《西方宪政视野中的财产权研究》，中国社会科学出版社2008年版，第16页。在改革开放之前，中国关于公私之争的最后结果总是私有财产被贴上阶级卑微性式的标签。政府一直以公共财产作为重点保护的对象，私人财产空间得不到充分张扬，并产生了“国有资产流失”等特定的政治性追责样本；在改革开放以后，由于“效率优先、兼顾公平”政策的贯彻，私人财产在合法背景下得以培育，甚至出现了民营企业收购国营企业的财产反向吸收格局。但与此同时，具体的私人财产在个体中的不均等性及其差距愈加扩大。有学者提出权利实现存在差序格局，究其根本原因是社会经济发展不平衡所带来的人们拥有财富多寡的不同。这是重视差距的市场经济与重视平等的现代法治相冲突的表现。①参见郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会科学》2002年第5期。但毕竟分配正义的直接理想就是在权利公平、机会公平和规则公平的基础上，实现改革开放成果惠及全体人民。改革开放后中国历次修宪，都是将公私之争的相关争议的政策安排法律化，这在某种意义上也是一种立宪过程。从逻辑上看，宪法并不必然具备道德上的圆满性和绝对性，而是对特定问题留下进一步协商的空间，以此来保持其稳定性的同时使其能够适应社会的变迁而日久弥新。②See Richard H. Fallon, Legitimacy and the Constitution, Harvard Law Review, 1787-1853（2005）.尽管中国在宪法修订保护私人财产权上不断作出努力，有学者在研究后得出结论，不平等问题仍然是中国政府亟待重视并需要重点解决的问题。③李骏、吴晓刚：《收入不平等与公平分配：对转型时期中国城镇居民公平观的一项实证分析》，《中国社会科学》2012年第3期。

（二）经验及其本土化：政策语词的重新检视

中国宪法文本在公司财产的规定上有相当的独特性，这与中国数10年来独特的政治经济社会文化发展过程及其意识形态沿革紧密相关。《宪法》涉及公共财产权和私人财产权的主要条文有4条。《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”其中第51条的规定为国家通过立法对财产权人施加必要的社会义务或为国家行使对财产用途的警察权力（police power）提供了宪法依据。④一些文献有时也表述为“Regulatory Police Power”，部分学者也翻译为“规制权力”。“社会主义的公共财产”与“公民的合法的私有财产”的宪法保护呈现明显的位阶高低，尽管仅从修饰学和解释学的角度能充分说理，但在实际执行却是难以区分其间权重。宪法是法律体系的正当性基础，通过对法律规范作出合宪判断，可以直接强化其宪法上的正当性。在法治国家，公权力行为需要符合法律才能获得正当性。在法律体系内部，不同位阶的法律规范构成一个正当性体系，这种正当性最终可以归结为宪法。⑤关于宪法判断正当化的依据及其合宪及违宪判断的相关理论，参见翟国强：《宪法判断的正当化功能》，《法学研究》2012年第1期。

（三）财税法治：分配正义的突破口

基于私人财产权保护的共同视角，财政法与税法都“关注财政财政收入的取得、使用和管理，本身就是在关注公有财产，从另一个角度看，这也是在关注纳税人的私有财产。”⑥刘剑文：《重塑半壁财产法——财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第2页。进一步而言，公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。即便是从经济学的角度来研究，无论是哈耶克的演化式宪政主义，⑦[英]哈耶克：《哈耶克文选》，冯克利译，凤凰出版传媒体集团、江苏人民出版社2000年版，第344-392页。还是布坎南的契约式宪政主义，⑧[澳]杰弗瑞·布伦南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《规则的理由——宪政的政治经济学》，载[澳]杰弗瑞·布伦南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第1-171页。都凸显了宪政在财政研究中的重要作用。财政民主不仅结合了宪政主义和法治主义，更是统一了政治民主与经济民主的要求，其实现对政府行为法治和私人财产权保障有着重要意义。⑨刘剑文：《宪政与中国财政民主》，《法治论坛》2008年第3期。在公民财产权日益受到重视的今天，平衡与协调国家财政权与公民财产权的财税法，正在日渐面临进一步的变革。财税法从价值、功能到结构都与分配正义的内涵相契合。在与收入分配改革的互动中，财税法需要在平衡国与民、央与地、贫与富的关系上发挥作用，体现出财税法制创新中的分配正义观。①刘剑文：《收入分配改革与中国财税法制创新》，《中国法学》2011年第5期。在收入分配制度改革过程中，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。其中，财税法治是最为重要的调控手段，是收入分配改革的关键突破口和主要着力点。

五、经济社会发展中的财产秩序

（一）初次分配：劳动、资本及其他

相比再次分配，初次分配是更为基础性的分配关系，涉及资本所有者与劳动者之间的利益衡平，通常强调效率优先。初次分配过程中的公共财产权规制以降低劳动所得的税负、增加对教育就业的财政投入、鼓励公共财产投向生产经营等为中心，重点完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配中的财税法因应机制，推动制度创新和落实措施安排。在初次分配阶段，特定行业领域的税收优惠和生产补贴是政府可以采用的主要财税政策。公共财产在初次分配中的功能和地位包括三个方面：一是取得财政收入，公共财产的获得具有合理正当性及符合法定程序；二是劳动者实现报酬，通过财税法制杠杆，私人财产在较低税负和支出的同时能有较快平稳增长，并藉以推动公共财产的良性协调增长；三是政府宏观调控，通过公共财产的收入多寡和投入结构和规模进行经济周期的熨平。与此同时，应采取有效措施进一步落实和细化财税法因应机制。也主要涉及三个方面：一是增强劳动者收入能力，主要涉及降低劳动者综合税负、加大在教育、劳动者培训和增加就业的财税法制创新和配套支持；二是通过财税法制创新调整产业结构，主要涉及支持和推动先进制造业和现代服务业发展，继续推动“营改增”铺面工作；三是进一步加强分配制度领域的财税法制创新，主要涉及价格、工资和政府非税收入等事项，加强对公共财产权的规制。可以考虑研究出台企业工资支付保障、集体协商等方面法律法规，及时修订完善土地管理、矿产资源管理等方面法律法规。

（二）再分配：税收、社会保障与转移支付

二次分配的功能主要是面向全社会的宏观性调节，实现公共财产对私人财产的反哺和衡平，并重点解决社会层面和法律意义上的不公平。再分配过程中的公共财产权规制主要是面向加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，通过推动财税法制创新实现再分配的公平正义。其重点在于：一是健全公共财政体系，完善转移支付制度，调整财政支出结构，大力推进基本公共服务均等化；二是加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小微企业税费负担；三是全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度。在再分配阶段，政府部门可以通过所得税、财产税和社会保险的缴费与保险金发放、社会救助与社会福利、以及其他转移支付等手段，调节国民收入的分配格局，合理切分公共财产权与私人财产权的规模和比重。具体措施也涉及三个方面，一是提供直接税比重取得调节收入差距的财力，主要涉及涉农补贴、一线职工收入、临时收入补贴、减贫支出；二是通过转移支付直接增加特殊群体的收入，主要涉及多项政策性补贴等；三是通过民生支出减轻低收入者的支出负担，主要涉及社会保障和基本公共服务均等化；四是通过建立良好的财政再分配机制理顺收入分配关系。②闫坤、张鹏：《发挥财税政策效能 优化收入分配关系》，《税务研究》2013年第1期。可以考虑研究出台社会救助、扶贫开发、国有资本经营预算、财政转移支付管理等方面法律法规，及时修订完善税收征管、房产税等方面法律法规。

（三）其他分配领域：公共财产的法律界限

在第三次分配阶段，目前我国的财税政策一直限于对捐赠企业和企业的税费减免，并没有较大突破。基于公共财产权规制的视角，更多财税法因应机制应指向培育慈善组织，发展社会慈善事业，引导和带动慈善捐赠规模的扩大。其重点在于：一是强化税收优惠的调节作用，特别是进一步强化所得税税前扣除政策。可以考虑落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除；二是积极构建和拓宽慈善事业的制度平台，主要涉及慈善行业及组织本身的免税和低税政策；三是充分发挥政府在财政税收领域对慈善事业的扶持、引导和促进功能，通过财政奖励与政府补贴来休养生息，实现公私财产权的双赢。与此同时，可以考虑研究出台有利于发展慈善事业等方面财税法律制度；建立健全财产登记制度，完善财产法律保护制度，进一步保障私人财产权。至于第三次分配以外的其他分配领域，甚或包括初次分配和再分配领域，在公共财产权规制方面，除了实体上的财税法制创新外，还应加强程序正义的功能及其积极意义。正如有学者所述，“正义的实现最终依赖于共识的力量，而共识的形成则需要当时群体之间有一个有效的、公平的谈判与协商机制，这一机制就是民主。”①贾可卿：《分配正义论纲》，人民出版社2010年版，第186页。一个大致的原则即是，公共财产的界限是在私人财产权得到必要和最优保护的前提下实现个人利益与社会利益的衡平。

六、结 论

“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”②[英]弗里德利希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第73页。法治的核心目标之一是通过约束政府权力来保障公民自由，而立基于财产权的基本权利视角，在公共财产权的有序规制基础上的私人财产权保护成为当下最重要的命题。中国在本土法治建设中面临着权威控制的难题：一方面，法制现代化的顺利推行需要强化政府权威和扩大政府权力，另一方面却又要想方设法通过法律来约束政府权力。如何使政府既有权威又不滥用权威，这是中国法制现代化过程中面临的一个难题。③梁迎修：《反思法治：制度、实践与话语》，《法学研究》2012年第6期。可以预见，中国将在一个相对长的时间内维持权威主导下渐进型法治建设。目前，在中国财税法治实践中，还出现着大量的诸如“事实上的财政自主权”、④徐键：《分权改革背景下的地方财政自主权》，《法学研究》2012年第3期。“逆向软预算约束”等现实性问题，⑤周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。但亦有地方人大预算监督从原来的程序性监督迈向实质性监督的乐观样本。⑥有学者将人大预算监督区分为信息、对话与强制三个维度，并在问卷调查基础上分析得出结论，尽管面临很多挑战，地方人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督。参见林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012年第6期。有学者在统计后发现，经济增长和经济发展不是中国不平等加剧的原因，反而更快的经济增长还可能是消除财富分配不平等和加快不平等收敛的重要因素。⑦王弟海：《收入和财富分配不平等：动态的视角》，格致出版社2009年版，第388-393页。这也是国际比较下中国语境分配正义的发展环境和客观规律。在中国当前的法治语境下，宪政的实现还是需要紧密围绕文本宪法的规定，透过公共财产权规制理念，在经济持续发展的前提下进行财税法制创新，有效和平等地保护私人财产权，从而以财税法治为关键突破口，实现收入公平分配和社会正义。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)05-001-08

北京大学法学院

2013-08-07

本文为2012年国家社科基金资助重点项目《公共财政监督法律制度研究》（课题编号：12AFX013）的阶段性成果。