论两型社会建设中的环境执法

王倩

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

论两型社会建设中的环境执法

王倩

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

近年来，由环境问题引发的重大事件越来越多，给我国社会经济和人民健康带来了恶劣影响，两型社会，即资源节约型、环境友好型社会的建设顺势而生。在两型社会的建设中，环境执法的地位尤其重要，但在我国目前设立的两型社会示范区内，环境执法仍然存在诸多的问题，阻碍了进一步的发展。因此，分析其中的问题并找到解决的途径就成为当务之急。

两型社会；环境执法；问题；建议

一、两型社会与环境执法

（一）两型社会的概念与内涵

早在2005年，胡锦涛总书记就已经在中央人口资源环境工作座谈会上指出，当前和今后的一个时期，人口、环境和资源工作的重点是贯彻落实科学发展观，转变经济增长方式，突出重点全面推进，提出了努力建设资源节约型和环境友好型社会。①参见“胡锦涛同志在2005年3月12日在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话”。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》在基本要求部分指出，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”。

两型社会，简单来说，也就是我们常提的资源节约型、环境友好型社会。细分来说，环境友好型社会是指，人类社会在开发和利用自然环境时，能够注意到环境的承载能力，维持“人与自然”的友好关系，实现“人与自然”的和谐发展，最终达到经济、社会和自然可持续发展的最高境界。资源节约型社会，顾名思义，就是在社会发展的每一个环节，每一个领域，都要做到对于资源的合理开发和使用，以最低的资源消耗获得最大的经济效益，尽可能地减少资源的浪费，提高资源利用率，目的也是实现社会、经济和自然的可持续发展。

（二）环境执法的概念及内涵

环境执法，是指国家的环境保护行政机关的相关执法机构，以保护环境，保护生态为目的，依据国家相关法律法规而实施的一系列的行政行为。环境执法的目的与环境法律法规的立法目的保持高度的一致性。例如在《环境保护法》中，第一条就明确指出了该法的目的是为了保护和改善生活与生态环境，防治环境污染和环境公害。环境执法就是在相关的法律的基础上，积极执行，确保已有法律的高效落实。

环境执法包括一系列的行政行为，它是针对特定的相对人采取措施，通过行政处罚、行政强制或监督检查等实现对环境的行政管理，是一种具体行政行为。环境执法是国家执法活动的重要组成部分，同其他行政行为一样，环境执法也可以划分为依职权的环境执法与依申请的环境执法、要式环境执法与非要式的环境执法、受羁束的环境执法与自由裁量的环境执法等[1]。

（三）我国两型社会建设与环境执法的现状

2007年，党的十七大召开，在深刻分析我国的经济形势与环境形势的前提下，建设资源节约型、环境友好型的战略部署得以通过。随之，国家批准了长株潭城市群，以及武汉城市圈作为我国“两型社会”建设的试验区，将我国的“两型社会”建设正式付诸实践[2]。

环境执法难的情况依然存在在各个地区，原因诸多。例如，环境执法的程序出现问题，环保执法部门的执法意识不足，环境问题的调查取证困难等。环境执法是我国环境法制建设的重要组成部分。当今社会，环境保护日益成为全世界范围内的关注焦点，我国环境法体系也在不断的发展，环境法律法规的制定越来越多，也越来越科学合理。立法部门制定了这些科学的法律，依靠环境执法，以国家的名义将这些正确的法律理念得以实施和推广，无疑是我国环境法治建设的重要推动力，也是环境保护事业的保障者。

环境执法对于“两型社会”的建设的作用不容忽视。首先环境执法是“两型社会”地区环境保护的重要手段。环境污染和环境破坏现象在两型社会建设地区也较为严重，因此，通过环境执法来建设绿色城市，改善公众的生活环境，改善城市的面貌，是改善地区环境质量的重要手段。其次，环境执法是“两型社会”地区资源保护的重要手段。面对资源紧张的局面，通过环境执法，促使相关企业意识到地区的资源现状。环境执法相关部门对那些严重的资源浪费行为加以整治，减少资源的过渡使用。

二、两型社会建设中的环境执法存在的问题及原因

国家设置“两型社会”建设的综合配套改革试验区，目的是在探索中发现国民经济发展的新模式，能够在试验区的成功和失败中吸取经验和教训，为我国经济社会的可持续发展寻找一条新的途径。“两型社会”的建设在这些试验区都取得了鲜明的成绩，这些地区的经济发展水平提高、社会发展水平进一步提升、人民的生活质量明显提高，环境和资源也初步实现了友好、节约的状态，但不可否认的是，在发展过程中出现了一些问题，与“两型社会”建设的最终理念还存在着一定的差距。

（一）环境执法秩序混乱

我国环境执法的主体一直比较杂乱，尤其是在“两型社会”建设地区，更是如此。当前我国实行的是统一监管与专项监管相结合的环境管理原则。在这种体制下，各地区的环境保护主管部门对环境执法工作进行统一的监管，再结合其他相关部门共同完成环境执法工作。

环境执法主体的繁杂，以及职责的不明确，都致使环境执法形成了当前的混乱局面。很多环境执法工作得不到落实，本该发挥职能的部门不能发挥相关作用，本来无关的部门却非得参一脚。主体的过多，执法权力的分散，“各个环境执法机关之间缺乏配合,协调不力,并且不同层级的环境执法机关工作进展不均衡”，[3]致使“两型社会”建设地区的环境执法呈现出混乱的局面。主体多而杂的局面，与程序违法的大量存在，使得环境执法的秩序混乱，对环境执法的进行造成了重大的阻碍。

（二）环境执法力度较低

不难看出，在昭山示范区“两型社会”的建设中，环境执法的力度是达不到预计的程度的。经济发展与环境保护都是地区建设的重要任务。在“两型社会”建设地区，二者尤为重要。虽然“两型社会”是资源节约型、环境友好型社会，但它的最终目标也是在保护资源和环境的基础上实现经济的绿色发展。

但是，自改革开放以来，由于我国长期将经济建设作为社会主义建设各项事业的核心，在诸多党政干部的心中，地区发展的首要任务仍然是经济建设，仿佛GDP的数字才是他们政绩的最真实反应。因此，他们依然重经济，轻环保，在环境、资源和经济发展之间，毅然选择后者。

在“两型社会”的建设中，目前政府工作的焦点仍然是在经济的发展，而对环境执法工作的支持力较低。环境执法的实践之中，因为受到地方保护的行政干预，导致环境执法的力度低，环境执法的效果难以到位[4]。环境执法部门在政府政策的干扰下，放弃、不敢甚至觉得没必要作出强度大的处罚。这就致使诸多的违法行为逍遥法外。有些企业明知自己的行为违法，但因内心对政府的不作为抱着侥幸的心理而知法犯法。环境行政部门也听之任之，环境执法的力度越低，环境违法的越多，逐步形成恶性循环。

（三）环境执法效率过低

环境执法的工作效率低是两型社会建设地区环境执法中存在的一个较大的问题。

环境执法过程中，对行政相对人的处罚需要做到有据可查。但是，环境行政执法的取证难问题使行政相对人的违法行为不能被轻易的证明。环境执法机关在确定行政相对人是否违法之时，需要通过一系列的举证，合法的客观的收集证据。因为种种原因，环境违法的证据取得比较难，对证据的科学鉴定也需要经过一定的时间，为了保证证据的正确性，使没有违法的企业不受到处罚，环境执法机关必须小心谨慎，环境执法的效率势必降低。

环境执法过程不仅需要公众的广泛参与，更加需要行政相对人的配合。这个配合是环境行政执法中的一大难题。相关企业是明知故犯，只是因为利益的驱使。环境违法的成本较低，但侥幸不被发现，可获得利益却很大，这也使得众多的企业抱着这种心理投资建厂。当然，有些企业是配合的。原因是什么？很简单，违法的成本低，比如低数额的罚款根本就不被重视。加上，环境行政执法也遵循着行政执法“一事不再罚”的原则，这使得这些企业更加肆无忌惮。

（四）环境执法人员素质不足

从两型社会建设地区的环境执法和其他地区的环境执法的比较分析中，我们得知，两型社会建设地区的环境执法更为复杂。环境执法本身的复杂性，要求环境执法人员的专业程度比一般行政执法要高。在“两型社会”建设的环境执法中，我们明显感觉到环境执法人员的素质与环境执法的要求是不成正比的。

一方面，环境执法人员的执法意识不足。目前环境意识尚未深入人心，环境执法人员的环境意识也尚有不足。一些环境执法人员，因为自身的意识不足，在工作时缺乏责任心，对环境执法不积极主动。在示范区的工作中，也存在着一些人情因素的干扰。环境执法人员作出一定的处罚决定后，往往会接到来自各种方向的说情，这些也从侧面瓦解着环境执法人员的执法意识。

另一方面，环境执法人员的相关专业水平不到位。环境问题涉及的知识面比较广，环境执法人员不仅需要熟悉法律法规，而且还需要丰富的专业知识，才能在执法现场发现和处理问题[5]。环境和资源问题所涉及的知识量较大，这使得环境执法对执法人员要求较高的专业性，不仅在技术装备上，人员的相关知识上都要达到一定的层次，才能保证环境执法人员在面对一些环境和资源问题时能够及时地作出准确的反应。

三、对我国两型社会建设中环境执法的一些建议

（一）改善现有的环境行政执法手段

环境执法的综合性较强，因此环境执法的手段也具有多样性。现今的环境问题和资源问题已经不再是一个单方面领域的问题，它往往具有很强的跨领域性。因此，对于环境执法的手段也必须具有较强的综合性，不能仅仅依靠一种孤立的手段来解决问题。在“两型社会”的建设中，环境执法的手段同其他行政行为的执法手段一样，主要是采取了行政处罚、行政强制、行政许可等一些手段。这些手段都有一个特点，就是带有很强的强制性，而这种强制性恰恰是导致环境执法相对人抵触情绪的原因之一。目前“两型社会”的环境执法权限大多集中在环境污染的防治上，防治的手段也比较有限。这些环境执法的手段，尤其是罚款的大量适用，虽然在解决环境违法行为时有一定的作用，但是容易将公众的目光导向环境执法人员为所在部门谋取私利。在公众的眼中，环境执法的目的被扭曲，权威性也大打折扣，这些都严重影响环境执法行为的效果。

事实上，在环境执法中，我们完全可以采取多样化的方式进行。既然罚款和收费等手段并不能从真正意义上解决环境问题，也不能达到环境执法最后的要求，我们有必要采取一些软性手段来进行环境执法，克服传统环境执法手段的强硬性。

环境执法部门可以采取行政合同、行政奖励等手段，在于环境行政相对人交流的基础上开展环境执法。例如，在控制环境污染方面，环保部门可以与生产者签订协议，对污染物的处理、污染事件的应急计划等相关内容作出规定，确立严格的排放标准，通过洽谈，达到保护环境的目的。资源方面也可以采用这种方式，对于资源的利用率等作出统计，对资源的回收手段等方面做出规定，严格将资源的使用确定在一定的限度之内。环境执法主体采取这种事前协商的方式与相对人订立协议，消灭相对人的抵触情绪，反而更加有利于环境执法的顺利进行。

（二）建立完善的环境行政执法监督

任何权力的行使都应当受到监督，没有监督，权力行使的正当与否就不能得到保证。目前示范区的环境执法，大多数仅仅是在环境执法主体和相对人之间进行，对于环境执法的监督远远不够。

1.健全环境执法部门的内部监督机制。

内部监督可谓是环境执法监督的最重要的方式。首先，可以设立专门的内部监督机构，并且保证这个监督机构的级别高于环境执法机构。唯有如此，这种内部监督才能对环境执法产生有效的监督，环境执法部门在开展执法活动时，才能更加认真、负责地对待每一个细微的环节，尽量减少工作中的失误，保证环境执法的顺利进行。其次，拓宽内部监督的范围。在环境执法过程中，内部监督的范围应当覆盖环境执法的事前、事中以及事后，确保环境执法的每一个环节顺利开展。目前的内部监督主要是在环境执法的进行过程之中进行，仅仅集中在环境执法开展的程序是否合法，所作出的决定是否符合法律的相关规定等，而对事前监督和事后监督，少之又少。再次，完善环境执法人员的评议制度。环境执法监督机构对于环境执法人员的监督，可以采取定期评议考评的制度。在形式上突出对环保部门的考核。建立一条对环保部门工作的独立考核机制。最后，完善环境行政管理的责任追究机制。所谓环境行政责任追究机制，是指在环境执法过程中，执法人员因自己的失职行为给国家、集体和个人所造成的损失进行追究的一种制度。

2.加强环境执法相对人的监督。

环境执法是环境行政主体针对环境行政相对人作出的环境行政行为，因此，环境执法相对人作为环境执法中的当事人，对于环境执法的监督是必要的。

虽然环境执法相对人在很大程度上可能是环境违法的当事人，但不得不承认有些相对人是并未违法的。忽略这些问题，环境执法的相对人仍然是最了解环境执法所针对问题的人，相对人掌握着正在进行调查的环境问题的诸多细节。环境执法相对人对环境执法主体的监督，是保证环境主体依法办事的重要因素[6]。

（三）增强公众的环境守法意识

环境执法同其他行政行为一样，都必须遵循着合法性和合理性原则，但是由于环境执法是关于环境保护的行政行为，因此，也必须符合环境法中的一项重要原则----也就是公众参与原则。公众参与一直是环境法的一项重要原则，两型社会建设地区的环境执法也不例外。但是目前“两型社会”的建设中公众参与的作用未能得到有效的发挥，致使环境执法的权威性降低，执法效率也低。因此，两型社会建设地区应当首先完善公众对于环境问题的参与机制。

目前，在国内环境执法的公众参与仍然不足，本文建议从以下几个方面加以完善。

首先，应当通过环境立法来保证公众的参与权。只有为公众的参与提供国家法律法规的保障，才能保证公众的积极参与。拓宽公众的范围，不仅仅局限于具体的个人，而是将一些社会组织，尤其是一些环境保护组织纳入其中，发挥出他们更加专业的作用。

其次，完善公众参与的内容、途径和方式。我国的公众参与仅仅局限于一些原则性的规定，在具体的实践过程中的可操作性不强。所以，针对公众在环境执法过程中可以参与的内容和方式，相关的法律法规可以作出更加明确的规定。环境行政管理部门也可以适当地采取和推广一些具体的方法来保障公众参与取得实质性进展。

再次，建立环境信息公开制度。公众对于环境信息的掌握是参与环境执法的重要前提条件。公众参与环境执法的前提是享有知情权，这些信息包括环境危害或者污染的原因、特点、影响、责任主体、环境执法部门的执法依据、执法措施以及执法效果[7]。公众享有环境信息的知情权，要求环境保护相关部门能够增强环境问题以及环境执法的透明度，才能更好的发挥公众参与在环境执法中的积极作用。

最后，环境和资源保护相关知识的普及。意识的改变是行动改变的前提。环境行政机构可以利用多种方式开展对公众的环保知识的普及，提高对环境执法活动的认识。公众透过多种途径对环境和资源深入了解，增强自身的环保意识，才能在日常生产和生活中更多的关注环境问题的产生和环境执法的进程，形成全民保护资源和环境的良好氛围。

总之，通过完善公众的参与机制，可以使公众在参与环境执法的过程中进一步加强自己的环境守法意识，这与“两型社会”的建设有重要的关系。只有公众都遵守相关环境法律法规，才能保证“两型社会”的建设中环境执法的顺利进行。提高了公众的参与意识，也可以更好的发挥公众的监督作用。公众的监督对环境执法的进行有着重要的作用。公众具有了解当地情况的绝对优势，在“两型社会”的环境执法中，环境执法部门应当充分利用这一优势。

1982年，《世界自然宪章》导言中写道：“人类与大自然和谐相处，才有最好的机会发挥创造力和得到休息与娱乐。①参见《世界自然宪章》。“两型社会”的建设对我国经济发展有重要的意义。从长远来讲，“两型社会”的推广对于地球环境的保护，是为了人类共同的未来而努力。环境执法作为“两型社会”建设的重要推动力，在这条道路上有不可替代的作用。所谓法律的生命力正在于实施，环境执法对于环境法律法规的立法目的的实现有着至关重要的作用。在推进环境立法的进程中，进一步深化环境执法，充分发挥环境执法在“两型社会”建设中的重要作用。解决好环境执法问题对我国“两型社会”建设的重大意义。

[1]姜明安.行政执法研究[M].北京:北京大学出版社，2004.8.

[2]李新平.“两型社会”全国综合配套改革试验区建设研究[D]. 2011年辽宁大学博士学位论文.

[3]张晶.中国环境执法存在的问题与对策[J].中共山西省委党校学报,2007,(1).

[4]谭峥嵘.“两型社会”建设中环境执法研究[J].改革与开放, 2008,(8).

[5]张晶.中国环境执法存在的问题与对策[J].中共山西省委党校学报，2007,(1).

[6]杨曙光，王敦生，毕可志.行政执法监督的原理与规程研究[M].北京：中国检察出版社，2009.123.

[7]黄政.略论推进公众参与环境执法的法律保障[J].理论导刊，2011,(9).

The Environmental Law Enforcement in the Construction of“Two-Type Society”

WANG Qian
(Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081)

In recent years,more and more major events have been caused by the environmental problems,which has brought bad influence to our country social economy and people's health.Two-type society,namely the resource saving and environment friendly society is appeared.In the two-type society construction,environmental law enforcement is especially important.But at present,in the demonstration area,there are still many problems of the environmental law enforcement,which has hindered its further development.Therefore,we should analyze the problems,and try to find a solution.

two-type society;environmental law enforcement;problems;suggestions

D922.68

A

2095-1140（2013）01-0121-04

（责任编辑：天下溪）

2102-11-18

王倩（1985-），女，湖南长沙人，湖南师范大学法学院2010级硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。