村民自治困境的破解与农村民间组织培育

王开国

(沈阳工程学院 政治法律系，沈阳 110136)

目前，我国农村基层群众自治即村民自治，作为中国特色的基层民主政治制度在乡村已经得到了广泛推广。但是随着城市化的推进和社会经济结构的变化与发展，在广大乡村地区出现了许多新的困难和问题，影响和制约着农村社会管理创新和社会主义新农村建设进程。这些新问题和新情况的出现，在一定程度上也影响与迟滞了农村基层民主政治建设和村民自治的有序健康发展。

一、当前村民自治呈现部分的新情况、新问题及其治理困境

(1)农民工大流动引发的部分乡村民主政治建设主体缺位。在轰轰烈烈的民工潮中，数量庞大的农民工群体涌入城市，农村不同程度地出现了“空心村”和“空巢村”，以致村民选举只有老弱病妇参与，村民自治难以行使。同时，农村劳动力大量流向城市也使得一些村庄村民自治工作难以正常开展;特别是人口外流使农村的精英分子脱离农村，造成乡村民主政治建设主体缺位，直接影响到村民自治能力的提升。

(2)“乡政村治”及“两委”关系不够协调，有的村民自治管理运行机制出现障碍。“乡政村治”被认为是我国在社会转型时期国家对计划经济时期农村社会建设的调整。在我国新时期农村体制变革中，国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府，要与乡村自治组织建立起领导与被领导的关系，因此它有足够的动力对乡村党组织和村委会进行行政干预和操控，由此引发一系列体制摩擦。［1］

“两委”关系和村民自治管理运行机制的困境主要体现在:1)村党支部和村委会之间的“两委关系”“两套马车”“两张皮”现象成为难以协调的公认难题，结果导致党支部与村委会合作难、工作开展难、贯彻上级精神难的“三难”现象的出现。［2］2)村民会议法定职权形同虚设，村民自治权利难以保障。一些乡村村民会议常年不开会议事，村委会越权行使一些原本属于村民会议的职权，村民自治权利难以得到保障。3)村干部缺乏有效监督。实行村民自治以后，法律上规定的村民会议、村民代表会议、村民理财小组对村委会监督的权力流于形式，使得“两委”问题得不到有效遏制。4)村干部的素质能力以及自律意识低下。有的村，“两委”干部争权夺利，沆瀣一气，缺乏自律意识;也有一些贫困村，虽然“两委”之间没有矛盾，但选出来的村干部只能应付门面，难以支撑村民自治责任和日常工作局面。

(3)有的村务公开缺乏实效。近年来各地在推进村务公开民主管理中大胆尝试了制度创新，但从总体情况来看，实效性仍显不足。主要表现在:1)避实就虚，公开不规范。个别村委会只公开村干部分工、年度工作目标等无关紧要的事项，对土地承包款、村干部的工资等涉及村民切身利益的事情，多以种种方式暗箱操作。2)敷衍应付，公开不到位。不但公开时间不及时和公开地点不适当，而且公开内容不完整，“藏一半漏一半”，对群众意见大的“热点”问题，不愿公开甚至不公开。3)制度不配套，机制不完善。一方面是目前一些农村基层组织还没有一套行之有效的内部监督制约机制;另一方面是有的村虽然建立了这一机制，但形同虚设，没有很好地发挥作用。

(4)农村公共产品供给相对匮乏。总体来说，现阶段我国农村经济发展不够，公共产品供给短缺，无法为村民自治提供良好的物质基础，因而影响了村民的参与热情。特别在偏远贫困农村，这种现象十分突出。

(5)个别贿选现象使得部分农民有无力感。农村村委会选举问题的出现有诸多原因，但不可回避的是农民普遍对选举现状的无力感和漠视加剧了选举操作的失范与贿选的愈演愈烈。值得注意的是，近年来农村基层贿选愈发严重，且呈现出一些更加隐秘的变化:一是贿选所涉及的金额有所增加;二是贿选由隐蔽走向公开或半公开;三是贿赂对象从亲族、同姓、熟人等“小团体”扩展到收买其他“大团体”支持者，有的地方甚至出现了与竞争对手明目张胆的“打擂台”贿选;四是一部分宗族、黑恶势力用暴力、威胁等手段介入选举。［3］

二、制约村民自治困境的体制机制性因素

我国农村社会管理在历史上主要经历了传统乡村的“双轨政治”、人民公社时期的“完全控制”和现阶段的“乡政村治”三个典型模式。而改革开放以来，我国农村基层社会管理体制则经历了从人民公社时期的“社队制”到实行土地承包后的“村组制”，以及当前在城乡一体化和城市化进程中实行的“社区制”建设三次重大变革。长期以来，我国城乡基层社会管理所采用的是强化政权建设和发展基层民主的发展路径，经过十余年的改革实践，农村社会建设取得了重要进展。但近年来随着经济社会发展步入改革深水区，农村基层社会管理和村民自治呈现出诸多方面的困难。

制约当前农村民主政治建设和村民自治的因素是多方面的，包括影响农民政治参与的决定性因素即经济因素、“乡政村治”及“两委”关系的体制性因素、村民自治的制度因素及其影响农村公共产品供给匮乏相关因素和贿选的治理不足等因素。不得不承认，根据我国社会体制改革进程，这些普遍存在的体制机制性问题的消解还有待时日。

体制机制性问题很难在短时间内得以解决。新时期以来“两委”关系与乡村关系已成为作为中国农村基层民主重要部分的村民自治所遇到的持久性难题。在新农村建设的背景下，村庄的事务来源更趋向于正式化和程序化，政府将借此加大对乡村事务的影响和干预，乡镇政府与村民自治之间的潜在矛盾也将进一步表面化。而“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生磨擦与冲突，致使乡村发展难以为继。

我国村民自治的立法效率较低，这已经是一个不争的事实。2010年村民委员会组织法的修订，确保了村民委员会工作的正常运转，降低了村官罢免的门槛。同时针对“村民会议召开难”，完善了村民代表会议组成和议事程序，进一步充实了村民会议讨论决定的事项，并规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。该法针对“民主监督权落实难”，还规定增加村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实。但这些在实践中总结出来的法律规范至今仍缺少相应的配套措施，对农民作为基层自治的权利主体的法律保护还很薄弱，司法救济途径还不够畅通，距离农村村民自治的法治化还有很长的路要走。

从公共管理学视角分析村民自治问题，不能不涉及到政府角色。我国城乡基层社会管理还存在各种症结，无不带有政府与社会关系的烙印。正如有学者所认为的，在我国特定的社会条件和制度环境下，政府的主导性角色是思考加强我国基层社会管理和村民自治的前提。但这里存在一个客观的逻辑悖论，即政府在推进村民自治中既可以扮演吸纳增效的角色，也可能成为基层群众自治的行政侵蚀角色。对于政府来说，需要思考的是如何通过制度安排和机制创新，致力于培育农村民间组织成长的基于吸纳增效模式的管理结构，使政府成为推动村民自治的积极力量。［4］从这个意义上可以说，政府角色构成了维护和发展村民自治的一个潜在瓶颈问题。这一问题的解决取决于我国政府和整个社会体制改革的进程。

三、组织化参与:破解村民自治困境的切入点

分析当前农村民主政治建设和村民自治困境的产生原因，会很容易找到重大的、原则性的制约因素，如根源性、制度性和体制机制性的一些因素以及政府因素，但这些因素有可能在当前是不可逆的因素或者在短时间内难以解决的因素。对这些因素的深度分析有利于宏观把握问题的本质所在，但更为重要的是，在此基础上致力于在操作层面上探索从哪些方面入手解决村民自治的现实问题，即要在影响村民自治的各种体制机制要素中找到连接社会体制、政府、市场和农民自身主体现状的深层症结，以破解村民自治困境的切入点。

在操作层面，影响村民自治的深层症结主要是农民的组织化参与不足。而破解当前村民自治困境的切入点，是要大力促进农民在农村民主政治建设和村民自治进程中的组织化参与，并进一步加大培育农村民间组织的力度。

首先，伴随着改革开放以来的经济体制变革和社会结构的变迁，国家与社会的关系发生了深刻的变化，其重要标志就是社会新兴社会力量的崛起和第三部门的发育与成长。与改革开放前相比较，新时期以来农村民间组织获得了长足发展。当前在我国社会发展中，由政府主导、社会协同、公民参与的社会管理模式和思路虽已逐渐形成，但新时期农村社会组织仍面临着生存空间狭小、组织管理主体身份的合法性缺失、组织内部结构不够合理、物质基础薄弱和影响力低下等问题。农村民间组织成长与发展水平的不足，使广大农民在村民自治和农村民主政治建设中难以获得组织化的载体。新农村建设和农村基层社会管理创新的首要任务就是把农民组织起来，提高他们的组织化水平，推进村民自治和民主政治建设进程，减低农村社会运行成本，最大可能地保障广大农民的利益。

其次，从社会宏观背景上看，农民的组织化参与不足与我国整个社会的组织资源短缺和农民群体特质有关。而这一点又是由我国传统农业社会“差序格局”的社会结构特征所决定的。不难看到，即使在现代中国，除了政府和企业外，社会组织资源仍然普遍缺乏。相对于发达国家而言，我国社会的组织化程度偏低，组织资源紧缺的社会必然导致沟通、管理和交易成本及其他社会成本的昂贵。在我国，农民是我国最大的社会群体，但同时也是一个组织化程度最低的社会群体。从历史上看，由于缺少组织和组织性，我国农民在公共资源和公共权力的获取方面处于弱势。在与其他社会阶层的利益博弈中，农民群体也处于整体上的弱势地位，其正当权益往往被忽视。新时期的市场化经济体制改革，一方面虽然通过家庭联产承包责任制赋予了农民市场行为者的角色，但另一方面由于经济与社会资本的匮乏和某些制度性因素的制约，农民并没有从根本上摆脱分散、独立的原子状态。这样一种历史文化因素不能不影响到农民在村民自治和农村民主政治建设中的组织化程度。［5］

再次，国外学者的理论阐述可以为这一观点提供参照。如19 世纪的社会学家孔德认为，当时转型期的“欧洲社会处于危机之中”，“正经历着一个翻天覆地变化的阶段”。市场推动经济高速增长的魔力在于只关注个人，把个人潜在的“身体本性和自然禀性”激活与释放。针对社会变迁所导致的欲望膨胀、行为偏差等社会失范问题，孔德开出了一个救世良方:提出以重建的“中间社会”即职业团体的组织方式来确立个体间的社会联结，建立“国家——职业团体——个人”三层次社会宏观结构体系和社会管理体系，以此为社会秩序和社会道德重建提供基础。

著名政治社会学家米格代尔认为，缺乏农民组织化社会参与的村庄社会，社会控制呈碎片化存在，民主的运作基础是一个到处布满险滩的环境，阻碍领导者进行有效的大众动员。在这种状况下，领导者只能成为权术家，因为他们无法通过民主参与动员社会。这就造成了分散的农民可能构成的“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能成为改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。把分散的农民组织起来，政府与农民的对话成本就可以大大降低，一些突发事件也可以得到缓冲和解决。所以，发展农村民间组织是将农民从潜在的革命者转化为建设性的改良者，并将其纳入现代社会政治体系之中的有效机制。［6］

四、农村民间组织的培育及其组织功能的发挥

1.农村民间组织培育路径

有学者认为，我国新时期农村民间组织发展存在着相关制度法规不完善，政府不适当干涉，缺乏资金和人才支援，农村民间组织种类少、规模小、功能单一等问题。也有学者认为，农村民间组织发展的法律制度环境与现实生成空间存在张力控制与自治的矛盾，团体利益的狭隘性与公共意志表达的矛盾以及资金短缺和人才匮乏与发展需求之间的张力。［7］还有学者把农村民间组织发展存在的问题概括为:1)合法性问题:我国至今尚未颁布有关农村民间组织的法律法规。2)行政依赖:一些农村民间组织过分依赖党政领导，从而丧失自身的社会性和自主性。3)内部管理不规范，内部管理混乱，缺乏规范和认同。4)准入制度过严使得许多农村民间组织因为达不到条件而“游离”于监管范围之外，无法进行有效的监督和管理，造成许多潜在的不稳定因素。［8］

基于以上农村民间组织存在的问题，其培育路径为:1)加大政策培育力度，构建完善的农村民间组织体系。2)改革登记监管制度，创新农村民间组织管理模式。改革农村民间组织登记制度就是要下移登记工作重心，降低登记条件，放宽业务主管单位级别和简化登记程序。改革农村民间组织的监管制度就是要改变监管模式，由原先重登记、轻监管的老模式，向实施“宽进严管”的新模式转变，逐步将现行的、预防式的强调政府控制的审核制，改为监督的备案制。改变监管机制就是要从传统的行政监管向社会监管过渡。3)优化内部管理机制，强化农村民间组织自身能力建设:建立健全民主参与、民主管理、民主决策机制，坚持独立自主开展活动，抓好内部人员培养工作，构筑自律与互律机制。4)通过各种形式，如政府购买服务的形式，给予民间组织合适的发展空间。5)加强民间社会组织的规范化和组织化建设，使民间社会组织真正成为规范公民有序参与的中介与平台。［8］

2.农村民间组织功能的发挥

农村民间组织一方面可以最大范围地整合农村社会人力资源，使个体农民在共同利益基础上形成维护和实现自身利益的合作整体。另一方面，农村民间组织以其所具有的沟通功能，不但将农民和政府、市场和社会联系起来，有效地为农民和政府、社会之间的合作提供了条件和平台，而且还可以通过协商、对话等理性方式与政府沟通，使政府能够了解农民的利益诉求，倾听农民群众的真实呼声，为政府决策提供参照，以维护农民的合法权益，营造和谐的农村社会政治环境。同时，农民群众通过参加农村民间组织活动，会大大提高农民的自主性和组织性，增强民主意识、集体意识和合作意识，提升自我组织、自我服务、自我管理和自我教育的能力。

农村民间组织可以使农民借助团体的力量进行利益表达，从而增强民主决策的科学性。在村民会议中，个体村民的声音往往容易被忽视，而作为群体或具有共性、普遍性的利益诉求会引起政策制定者的广泛关注，由此保障了村庄民主决策的合理性和科学性。农村民间组织能真实代表农民利益，能够有效组织分散的农户，最大限度起到维权和监督作用。农村民间组织的参与能够激发乡村民主选举的积极性，为民主选举营造舆论氛围，创造良好的社会基础，使村民的政治参与得以有序进行。［9］

农村中的经济合作组织更加贴近市场，能够帮助农民在市场博弈中练就市场竞争本领。农村民间组织之间可以通过沟通、谈判等方式化解不同农民利益群体的冲突，以避免农民内部的矛盾激化，降低农村社会运行的成本和农村社会发展的代价。各种农村民间组织之间沟通与交流可以引导农民采取理性的方式解决纠纷和问题，有利于和谐社会建设。

［1］张艳丽.中国农村基层民主的发展历程与出路［J］.湖北社会科学，2009(10):30－33.

［2］周自勇.新农村基层民主建设的现状与根源探析［J］.边疆经济与文化，2007(12):15－17.

［3］刘 嘉.欠发达地区农村基层民主政治建设探析［J］.湖南行政学院学报，2010(4):37－40.

［4］汪锦军.从行政侵蚀到吸纳增效:农村社会管理创新中的政府角色［J］.马克思主义与现实，2011(5):162－168.

［5］毛刚强.中国可以走有自己特色的农村民间组织发展道路［EB/OL］.www.Chinaelections.org /NewsInfo.asp·NewsID= 46907.

［6］米格代尔.农民、政治与革命［M］.李玉琪，译.北京:中央编译出版社，1996:195－198.

［7］罗大蒙.农村民间组织的发展:困境、动力与前景［J］.四川行政学院学报，2012(2):45－48.

［8］杜劲松，孔晓丽.农村民间组织的生成与发育—对新形势下民间组织管理新课题的初步考察［J］.学会，2009(5):7－13.

［9］徐 勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育—1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2005(2):2－8.