浅析印度尼西亚《环境管理法》及其借鉴意义

赵紫涵

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

《中华人民共和国环境保护法》颁布于1989年，时隔23年迎来首次大修。学者们期待此次修改会使环境法有脱胎换骨的变化。但是囿于我国的实际发展情况，以及各个部门之间的力量权衡和博弈，从《草案》情况看，虽增加了不少新的内容，然而从某种程度上来说，这次修改只是小修小补。［1］通过浅析印尼《印度尼西亚共和国环境管理法》(以下简称《环境管理法》)，将对我们环境保护法的修订具有一定的借鉴意义。

一、印尼环境管理法制定的背景

印尼的法律具有鲜明的伊斯兰教义色彩，二战结束取得独立之后，其法律逐渐实现西方化，主要借鉴大陆法系尤其是荷兰的法律经验［2］。印尼拥有适宜的气候和丰富的自然资源，然而人口快速增长、政治因素不稳定及经济发展水平落，对其环境造成了严重的影响，尤其是为出口煤炭而大量砍伐森林的行为，带来了严重的环境破坏。在享受经济全球化利益同时，境外的污染也源源不断地进入到国内，造成了环境污染和巨大的财产损失。［3］这种情况下，先进的立法、完善的法律体系将有助于改变不利的情况，遏制环境的持续污染和破坏。受20 世纪70年代以来确立的可持续发展原则影响，一部适应国情和时代发展需要的环境法应运而生。

二、印尼《环境管理法》的主要特征

这部《环境管理法》有着独特的立法框架，是一部综合性的法律，在基本原则、基本制度的规定之外，还规定了环境纠纷的解决机制、归责原则、行政处罚、环境案件调查和环境刑事犯罪的罪名和法定刑，但规定的都较为概括，具体的措施规定涵盖在相应的政府规章、民事诉讼法、刑法和刑事诉讼法中。

1.综合性的立法框架

《环境管理法》共含11 章。第一章、第二章为总则性的规定;第三章“社区的权利、义务和任务”，对公民和社区的权利和义务进行了规定，为使社区更好地发挥作用，规定了相应的促进措施，尤其是规定了公民享有良好环境和健康的权利;第四章“环境管理机构”规定了政府在环境管理中的职责和权限;环境管理中央和地方权利和管辖事务的划分;环境管理实行首长负责制，中央由部长负责，地方由地方行政长官负责;第五章“保护环境功能”规定了环境质量标准、环境破坏标准、环境影响评价制度;第六章“环境污染防治”规定了排污许可制度、环境监管权限、环境行政处罚以及环境审计;第七章“环境纠纷解决”规定了两种纠纷的解决方式:当事人自愿庭外协商，以及庭外协商没有达成协议的进行庭上审理，规定了严格责任原则、免责事由、诉讼时效及社区诉讼和政府行动;第八章关于“环境调查”。不同于刑事犯罪的调查，负有环境管理职责的政府民事官员在涉及到环境的犯罪案件中也负有特殊的调查权力;第九章关于“环境犯罪”，分为故意和过失等不同的情况;第十章规定了法律的“过度条款”。

从全法的立法框架来看，既有基本原则、基本制度的原则性与概括性规定，也有环境犯罪的罪名和法定刑的具体规定，从中可以看出环境管理法作为一部基本法，部分条文有过于细化之嫌。此外，这部法律中没有对环境基本规划、环境污染破坏事故应急机制、海岛环境管理等相关内容进行规定，虽确定了本法同国内其他法律的关系，但没有规定如何将国际环境法进行国内转化，在国际合作上也缺少相关的规定。

2.体现时代发展需要的基本原则

环境法的基本原则是体现于整个环境法中并为具体环境法规范所依据的根本和主要的原则，同时也是环境立法和执法所依据的根本准则。［4］统观印尼的环境管理法，主要有以下几项基本原则:

(1)国家责任原则。环境、自然资源具有极强的公益性，关系到全体公民和生物的福利。环境容量是有限的，自然资源的使用不能没有节制。［5］在这种情况下，就需要国家公权力从全局的角度出发，统筹各方利益，运用国家机器对有限的稀缺的资源进行调配。《环境管理法》在第3 条中规定:“本法以国家责任原则为基础……”，第8 条第一款中进而规定:“自然资源由国家控制，为公众的最大福利使用，因此其配给由政府决定。”市场经济调节具有自身的弱点和缺陷，环境资源作为公共产品，事关民众的生存发展，进而影响到国家的稳定与安全。由政府对公共物品进行调控，虽然存在扩大政府权力之嫌，但也是当前最佳的选择。

(2)污染者负担原则。它是指已经或者是可能造成环境污染或者损害的个人或组织应当承担治理环境污染或者是赔偿损害的全部费用。［6］在环境污染已经产生，而且会继续存在时，如果不明确责任者，就会出现其他民众埋单的不公平情况。因此污染者应对由于自己行为造成的对环境及他人的不利支付费用，进行赔偿和环境治理，用以恢复环境原状，补偿环境受害者的损失。印尼的《环境管理法》第五章“保护环境功能”中第16 条第一款规定:“任何活动或行为的责任方有义务管理其活动或行为产生的废物”;第17 条第一款:“任何活动或行为的责任方必须管理有毒有害物质”;第二款规定:“有毒有害物质的管理过程包括:生产、运输、扩散、存贮、使用或是处置”。明确了污染者对因其活动或是行为产生的废物有处理的义务。在第6 章“环境污染防治”的第35 条第一款规定:“对环境造成较大规模影响的，使用有毒有害物质的或是产生有毒有害废物的责任方，对造成的损失负法律责任，对环境污染或破坏直接或间接进行赔偿”。

3.基本制度评析

环境法基本制度，是指为实现环境立法的目的，遵循国家环境基本政策和环境法基本原则而制定的具有重大、普遍意义和起主要管理作用的法律规则、程序，是调整某一类环境社会关系的法律规范的总称。《环境管理法》确立了环境影响评价制度、排污许可证制度等一系列制度，确保了环境法基本原则的实现。

(1)环境影响评价制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法。［7］。第15 条第一款规定:“任何可能对环境产生大规模、重大影响的规划必须进行环境影响评价”。需要进行环境影响评价的是那些会对环境造成大规模、重大影响的规划。现实中决策部门的决策不经环境影响评价，其产生的消极影响远远大于一个具体的建设项目带来的破坏和污染。第18 条第一款:“任何对环境产生大规模、重大影响的活动或行为必须进行环境影响分析，以获得从事该活动或是行为的许可”。此外实施环境影响评价还为公众的环境参与提供了途径。第19 条第一款:“从事对环境产生大规模、重大影响的活动或行为办法许可时须考虑:空间管理计划、公众意见、与活动或行为有关的权力机关的考虑或建议”。实行环境影响评价制度，一方面可为公众参与环境管理提供了可靠途径，获得公众对环境规划和建设项目的建议，另一方面还可以增强公众进行环境参与的积极性。

(2)排污许可证制度。排污许可证制度是指排放污染物的单位，必须事先向环境保护行政主管部门申报登记，经审查批准，领取许可证后，方可排污的制度。环境容量具有有限性，作为一种有限的资源，应在使用中体现其价值。设立排污许可证制度，可以有效地控制排污总量，控制污染对环境造成的影响，规范企业的行为，体现环境容量的价值、改善环境，实现环境管理的目的。这一制度还涉及到环境监测等其他一系列配套措施［8］《环境管理法》第20 条:“未经许可，任何人禁止向环境媒介处理废物;任何人禁止向本国环境媒介排放境外产生的废物。”本条款还对境外的污染物、废物进行了规定。目前由于发达国家工业废物、污染物的处理成本高，其国内环境保护标准也非常严格，而发展中国家法制不健全，环保意识不高，加之处理境外污染物可以获得国外的处理费，这就成了发展中国家某些企业获利的手段。然而，这种废物贸易对发展中国家的环境和民众的健康产生了严重的影响，尤其是大量的电子废弃物，使发展中国家深受其害。［9］

三、《环境管理法》其他特色规定

除上述基本原则、基本制度外，《环境管理法》还对公民环境权、公民环境管理参与权、知情权，以及环境组织进行环境诉讼所应具备的条件等做出相关规定。

1.公民环境权、参与权、知情权的规定

公民环境权在东京“公害问题座谈会”、斯德哥尔摩全球人类发展大会上得到了确认，目前许多国家在法律中都承认了公民环境权。环境问题涉及到公民的切身利益，在决策部门作出环境决策、进行项目建设时，公民有权利了解相关的环境信息，并提出意见。这样可以对环境决策形成监督，以促进环境决策的科学性和民主性，防止由于错误的环境建设决策带来不可逆转的环境损害。

《环境管理法》第5 条规定:“任何公民享有良好健康环境的权利;任何公民有权得到与环境管理任务有关的环境信息;根据相关法律法规任何公民有权在环境管理框架内履行义务。”第19 条规定:“从事对环境产生大规模、重大影响的活动或行为办法许可时须考虑:空间管理计划;公众意见;与活动或行为有关的权力机关的考虑或建议;从事活动或行为的许可必须公示。”

公民的环境参与在本法中成为一种义务，义务必须履行，这样就强调了公民在环境管理中所起到的重要作用。其颁布的环境行为许可证进行公示等做法，也保障了公民的环境参与的充分实现。

2.环境组织公益诉讼规定

环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。［10］与之相对的是为个人或组织的私利而提起的“环境私益诉讼”，环境公益诉讼代表的是不特定个人的或是环境本身的利益。

印尼的这部法律中规定了三类主体有诉权:自然人和法人、社区、环境组织。与原告资格有关的一个问题就是滥诉，可以想见原告资格越宽泛，拥有诉权的主体越多，滥诉的情况就越严重。《环境管理法》对环境组织提起环境公益诉讼进行了资格限制，如第38 条中规定以下条件:一是对环境组织组织原则的限制。在贯彻环境管理责任的规划中，与合作原则相一致时，环境组织有权为环境功能利益采取法律行动;二是对诉求的限制。环境组织提起环境公益诉讼时，诉求只能是采取改善环境或停止污染或破坏的等相关实际措施，而不是要求损害赔偿，但诉讼的费用和实际的支出包含在诉求之内;三是对环境组织本身的限制。环境组织有权提起诉讼，应符合下列条件——是一个合法机构或组织;在环境组织的章程中明确规定，其创立的目的是保护环境利益。实施过与组织条款中规定的相一致的行为。通过上述条件的制约，可以防止滥诉，使得环境组织真正代表环境利益，也可节约司法资源和成本。

四、印尼环境管理法的反思与借鉴

我国和印尼的国情不同，所面临的环境问题也各有特点，但是两国都试图通过立法解决环境问题，印尼的环境管理法会对我国的环境立法有所借鉴。

(1)在环境保护法中规定公民的环境权。环境权指公民享有在良好的环境中生存和发展的权利。然而公民环境权这一概念在学界颇受质疑，很多学者认为没有必要规定公民环境权，其含义太广，无法界定，而且在现行的民法、侵权法中已经有对公民在环境领域的权利的规定，没有必要反复提及。但现实中，在美国、日本、印度、菲律宾、哥斯达黎加等国都有保护环境权的司法实践，这证明环境权具有可操作性。不论是将环境权的内容界定为清洁水权、日照权，还是从公权与私权的角度进行分析，不可否认的是，公民的环境权正日益受到各国的重视并将其付诸了实践。［11］

(2)扩大公益诉讼原告的范围。我国新修订的《民事诉讼程序法》中对公益诉讼进行了如下规定，第55 条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，提起公益诉讼的主体是法定的机关和有关组织。”然而法律规定的机关和相关的组织是哪些机关和组织，就找不到明确清晰的答案，立法者如此规定是期望在今后的相关立法中可以确立相应的公益诉讼主体。就现状而言，这一条只是一个没有具体内容的空袋子，并不能找到真正的主体。印尼的《环境管理法》对环境公益诉讼提起的主体、对主体资格的限定条件都进行了明确的规定，不得不说具有相当的借鉴意义。

［1］许 诺.环保法首修环保指标入官员考核体系［N］.中国经营报，2012－08－31.

［2］范若兰.印尼伊斯兰法律制度改革试析［J］.南洋问题研究，2007(4).

［3］德拉克雷.印度尼西亚史［M］.郭子林，译.北京:商务印书馆，2009:10.

［4］全国人大环境与资源委员会编译.瑞典环境法典［M］.北京:中国环境科学出版社，1997:8.

［5］张梓太.自然资源法［M］.北京:北京大学出版社，2007:55.

［6］汪 劲.环境法学［M］.北京:北京大学出版社，2009:170－175.

［7］218.

［8］汪 劲.论我国环境保护法的现状和修改［J］.法制与管理，2003(4).

［9］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京:中国政法大学出版社，2007:196.

［10］邓一峰.环境诉讼制度研究［M］.北京:中国法制出版社，2008:67.

［11］徐祥民，田其云.环境权——环境法学的基础研究［M］.北京:北京大学出版社，2004:21.