改革土地征收补偿制度 提高失地农民收益

□文/付志勇

（西安财经学院 陕西·西安）

改革开放30多年来，伴随着我国经济的飞速发展，各行业对土地的依赖性日益增强，土地不但是进行产业建设的必备生产要素，而且随着土地价格的飞涨，企业固定资产也实现了快速积累、发展壮大。

一、土地征收的概念

土地征收是在特定条件下，国家取得土地所有权的一种特殊方式。而土地征收补偿制度则是指在国家实施土地征收后，对被征收方的一种物质或其他形式的“给予”，以减少或消除其因失去土地而遭受损害的一种制度。

在土地征收过程中，按照我国现行的土地征收制度，为了平衡、调整社会成员的个体利益与社会整体利益、眼前利益与长远利益的关系，我们也有一套土地征收补偿制度，在实施中取得了一些效果，但是存在的问题依然突出。由于补偿费标准较低且没有及时、全额发放到农民手中，更没有为农民谋得较大的利益。绝大多数失地农民的实际生活水平非但没有得到改善，反而因失去土地而丧失了赖以生存的土壤，老百姓不理解，甚至产生负面情绪，与政府对着干、上访等现象屡见不鲜。

二、地方政府的卖地冲动

地方政府为了发展本地经济，扩大当地的GDP产值，增加地方税收及财政收入，往往打着公共利益的幌子，以极低的土地征收成本将农民承包土地征收为国有，通过土地整理等手段将土地挂牌上市，转手拍卖出极高的价钱。购买方冲着土地的潜在收益而来，实业搞不成还有现成的土地可以兜底，更何况近20多年来土地价格单边上扬，土地既可以抵押贷款，其变现性又极强，其在当地政府招商引资时可能已经享受了极优惠的土地价格、税收减免等措施；地方政府通过招商引资实现了GDP产值的快速增长，通过土地拍卖增加了地方财政收入，通过卖地实现了城市框架的快速扩大，道路、水电等基础设施的同步推进，也为下一轮“卖地”提供了客观条件。

需要指出的是，土地财政的主要构成是土地出让金以及建筑税、房地产税等税收。土地出让金是今后若干年的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。土地财政实质上是一种透支未来的发展方式，潜藏着政府的信用危机和金融风险。

三、现行征收补偿制度的不合理性

土地价格的飞涨并没有给广大失地农民带来资产的增值以及稳定的后续收入。现行征地制度规定的土地补偿费和安置补助费标准，一直采用年产值乘以法定倍数的办法，难以体现科学性，更没有体现土地的市场价值和日后的升值潜力。比如，一年一亩地比较好的收成也就是2，000多元的产值，30倍也就是6万元，即使提高补偿也不过每亩10万元。但地块被征后，一转手就能卖出几百万元。而且征地补偿是一次性的，农民往后的生计也没了着落。

现行立法对土地征收程序规定得也比较粗糙，从征收决定到补偿标准和征收争议的解决等，都由行政机关决定，征收行为缺乏透明度，征收程序不合理，违规征收现象时有发生。此外，现行立法对“公共利益”界定不明，给某些部门或单位权力寻租以借口，导致了土地征收权的滥用。“广东乌坎事件”、“湖南株洲强拆自焚案”等，都是由此导致的上访和群体性事件。

四、改革征地补偿制度的号角已经吹响

我国现行《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和最高不超过具体地块被征收前3年平均年产值的30倍。按照上述现行集体土地征收补偿标准，国务院发展研究中心最新研究数据显示，在目前的房地产开发过程中，被征收的集体土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占其中的5%～10%。所以，由征地引发的矛盾自然无法杜绝。

可喜的是，改革征地制度的号角已经吹响，2012年11月结束的党的十八大也明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

2012年11月28日，温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《修正案》），同时对集体土地征收补偿制度作了修改，还决定将《修正案》提请全国人大常委会审议。

目前《修正案》及对集体土地征收补偿制度的具体修改内容尚未正式对外公布，但许多业内人士、专家教授都对方案进行了大胆的推测。

中国农业大学土地资源管理系朱道林教授在接受《中国建设报》记者采访时指出，此次修改可能多半针对的是提高集体土地征收补偿标准问题。另外，在具体的补偿方式和结构上也可能将进一步完善，资金补偿、安置补偿今后或将分离，此前一次性发放征地补偿款的征地补偿结构或将彻底改变。

北京大学法学院教授姜明安及北京大学法学院教授王锡锌均表示，修正案（草案）获通过，“是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步”。姜明安称，农村集体土地或集体土地上房屋的征收，比国有土地上房屋征收复杂很多，包括城乡接合部、乡镇、新城等大量的土地都是集体土地。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见。

姜明安举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万的征收补偿。

五、改革征地制度的具体措施

1、严格确定征地的公益性。确属国家基础设施、基本建设的公益项目要严格限定征地范围、补偿标准；对于属盈利性目的的用地不得动用国家权力征用，要采取市场化操作模式，在被征地农民自愿、合理补偿的前提下实施征地行为。

2、保护被征地农民的知情权、参与权、上诉权。目前执行的“告知、确认、听证”和“两次公告、登记”程序是行之有效的，但还可以增加公开内容，比如土地定级估价成果和区片综合地价等。同时，还应当赋予被征地单位及农民上诉权，协商不成的，可以直接向法院起诉，寻求司法保护。

3、加强监督，实现征地、供地的有机衔接。目前实行的土地审批程序是“征供分离”，征地权在省级以上政府，而供地权基本在市、县政府。但由于存在利益冲突，侵害被征地单位及农民权益的在市、县等地方政府，所以要加大对征地、供地环节的监督，若出现虽征地方案获批、但供地环节发生争议时可暂缓供地，有效保障被征地单位（个人）的合法利益。

[1] 洪奕宜.提高农民土地增值收益比例征地应引入市场机制.南方日报，2013.1.20.

[2] 肖正华.集体土地征收补偿制度调整.中国建设报，2012.12.5.

[3] 孙雪梅.土地征收补偿制度将修改补偿标准可能提10倍.京华时报，2012.11.