略论宋朝临灾救助的三项重要措施

李华瑞

(首都师范大学历史学院，北京100089)

宋朝在我国荒政历史上是一个承前启后的时期，不仅集汉唐以来各类救荒措施之大成，而且在汉唐以来荒政基础上推陈出新实施的“以工代赈”、“召募饥民为兵”、“鬻卖度牒”三项重要措施，对缓和当时的社会矛盾起了积极的作用。学界对“以工代赈”已有所涉猎，但仍有拓展的余地。而对“召募饥民为兵”、“鬻卖度牒”从军事、佛教角度也多有论及，从救荒的角度似不多见。①参见杨世利《宋朝以工代赈述论》，《中州学刊》2005年第3期;邓广铭《北宋的募兵制度及其与当时积弱积贫和农业生产的关系》，《中国史研究》1980年第4期;曹旅宁《试论宋代的度牒制度》，《青海师范大学学报》1990年第1期;顾吉辰《关于宋代“度牒”问题》，《天中学刊》1990年第4期;史旺成《宋代经济财政中的“度牒”》，《首都师范大学学报》1984年第2期。故本文对独具宋朝特色的这三项救荒措施略作论述，并请方家指正。

一、以工代赈

灾荒之年，饿殍遍地。成群结队、扶老携幼、四处流徙的饥民，既是社会动荡不安的潜在因素，也是廉价剩余劳动力最集中的来源。宋朝运用以工代赈和募饥民为兵的救荒新举措，不仅有效解救了广大饥民的生命，而且成功化解了可能导致社会动荡不安的潜在威胁，应当说是宋朝值得称道的救灾救荒措施。

先说以工代赈。从目前宋代文献留下的记载来看，宋朝以工代赈的救灾措施大致是在宋仁宗前期开始的。天圣七年(1029)五月六日，中书门下言:“户房闻灾伤路分募人工役，多不预先将合用人数告示，以致饥民聚集，却无合兴工役。并依所(欲乞)下司农寺，令逐路有合兴工役，并依所计工数晓示，逐旅入役，免致饥民过有聚集，以致失所”②《宋会要辑稿》食货六八之三八。。这条材料说明至迟在天圣七年(1029)，宋朝以工代赈已广泛实施，尽管在管理上还有许多疏漏。其后这种救灾措施的实施和创造性地发挥都与范仲淹的名字联系在一起。景祐元年(1034)秋，范仲淹徙“苏州。州大水，民田不得耕，仲淹疏五河，导太湖注之海，募人兴作，未就，寻徙眀州。转运使奏留仲淹以毕其役。许之”［1］卷三一四:10269。此次范仲淹在苏州遭水灾之后，“募人兴作”，可以确定所募之人应以遭水灾的灾民为主。这与前面提到的以工代赈没有多少区别，但是皇祐二年(1050)，吴中大饥，殍殣枕路。范仲淹创造性地赋予以工代赈新的内容:

是时范文正领浙西，发粟及募民存饷，为术甚备。吴人喜竞渡，好为佛事，希文乃纵民竞渡。太守日出宴于湖上，自春至夏，居民空巷出游。又召诸佛寺主首谕之曰:“饥岁工价至贱，可以大兴土木之役。”于是诸寺工作鼎兴。又新敖仓吏舍，日役千夫。监司奏劾杭州不恤荒政，嬉游不节，及公私兴造，伤耗民力。文正乃自条叙所以宴游及兴造，皆欲以发有余之财，以惠贫者，贸易饮食工技服力之人，仰食于公私者，日无虑数万人，荒政之施，莫此为大。是岁，两浙唯杭州晏然，民不流徙，皆文正之惠也。岁饥发司农之粟，募民兴利，近岁遂著为令。既已恤饥，因之以成就民利，此先王之美泽也。［2］

沈括对范仲淹创造性地以工代赈赞誉有加，他所言“岁饥，发司农之粟，募民兴利，近岁遂著为令”，指的是熙宁时期将以工代赈引入大兴水利的变法活动中。北宋后期是以工代赈最兴盛的时期，它被广泛运用于兴修农田水利、修筑城池和其他土木工程。

1、兴修农田水利。

表1

2、修缮城池。

表2

3、其他工役。

表3

南宋时虽然官府大规模举行以工代赈已不如北宋，但是许多地方官吏仍延续了北宋的做法。如，绍兴七年(1137)，镇南军节度使、开府仪同三司、新两浙西路安抚制置大使兼知临安府吕颐浩曾募饥民补筑潭州学②《建炎以来系年要录》卷一〇九，绍兴七年三月辛巳，第1776-1777页，丛书集成初编本。。吴芾在绍兴府募饥民浚治鉴湖，“发常平米募饥民以就其役，既成，取凡奏请施行之语，刻石湖上”③《宋史》卷三八七《吴芾传》，中华书局点校本;《朱文公文集》卷八八《龙图阁直学士吴公神道碑》，四部丛刊本。。朱熹任地方官时间不长，但在任期也积极推行以工代赈的做法。“行下逐州通判检计有合兴修水利去处，将来广募饥民给食工作。”④《朱文公文集》卷一七《御笔回奏状·签黄》。“郡滨大江，舟舣岸者，遇大风辄沦溺，因募饥民筑堤捍舟，民脱于饥，舟患亦息。”①黄榦《勉斋先生黄肃公文集》卷三六《朝奉大夫文华阁侍制赠宝谟阁直学士通议大夫谥文朱先生行状》，宋集珍本丛刊。

南宋中后期，朝廷亦屡有诏令颁行。淳熙二年(1175)闰九月丁卯，诏浙东今岁间有旱伤州军，仰转运、提举日下委官兴修水利，召募本处阙食人，支给钱米，因此存济，趂时修筑，不得因而科扰②《宋史全文》卷二六，文渊阁四库全书影印本。。嘉定二年(1209)十一月甲午，诏浙西监司募饥民修水利③《宋史》卷三九，第754页;《续编两朝纲目备要》卷一二。。

对于以工代赈的特点和效果，南宋人陈造在《与奉使袁大著论救荒书》一文中有很中肯的议论。他建议趁大旱之际，募饥民以浚泰州之海安、西溪、楚州、盐城等地的盐运二河，可以事半功倍，有两大益处:一是可以安抚解救饥民的困苦:“今兹之旱，民不幸矣，而堤与河之利则幸可议。浚河取土以培其堤，而平时规模可以渐复。今民之携负老幼、奔骛无归者不知其几，优募此辈，使从是役，此赵清献、范文正公遗策也。不惟河浚堤固，农田可溉，而赈济之利，实与俱举。一夫日与米五升，钱百五十。人食二升，用钱五十，其余劣可饱二三口，彼何患不乐从?一家二人从役，则六七口免涂殍矣。某亲见熟乡之募人垾田，食之而日与百钱，民奔趋之，则百五十钱、五升之米，足以来之，而足以利之，可以知矣。”二是可以省工费。“及今诸县办畚臿、釜薪之类，春而兴工，二三月而毕，毕而不妨农，麦亦指日冀，民虽枵腹而俟，不惮也。异时以河淤堤薄之故，州县修塞无虚岁，所费不赀。近岁旱，不见此尔。又运河以淤浅，故一遇使客，钉闸坝流，无所不至，兴役之民蚁集，而民劳功少，商旅阻滞。兹未足论。而盐河浅淀，雨足水漫，犹苦重舟胶涩。今舟断不通，承盐之亏其课，以袋计之，盖四万八千。向使已浚而通小舟，亦可趂其半，计其半二万四千之盐，则七十余万缗矣。不计此而目前之费是计，望之常人可已。”所以陈造认为是一举两得的长久之策:“此策一行，不惟饥民沾利而已，雨泽以时，则州县免塞堤之病，岁虽旱也，盐米之运自若，河水所溉之田，又数倍于今，此长策也。”④《江湖长翁文集》卷二四。

陈造此番议论虽仅是针对泰州募饥民浚治盐运二河而发，但实际上也可看做是对有宋一代以工代赈特点和效果的最好概括。

二、召募饥民为兵⑤ 本节参考了淮建利《宋朝厢军研究》，中州古籍出版社2007年版，第34-35页。

凶年募饥民为兵，原是宋太祖自以为得意可以利百代的传家大政。据元符年间晁以道的转述:

臣窃闻太祖既得天下，使赵普等二三大臣陈当今之大事可以为百代利者，普等屡为言，太祖俾更思其上者。普等毕思虑无以言，乃请于太祖。太祖为言:“可以利百代者惟养兵也。方凶年饥岁有叛民而无叛兵，不幸乐岁而变生，则有叛兵而无叛民。”普等顿首曰:“此圣略非臣下所能及。”行之至今百四十有一年矣。天下有泰山之安，而无一日飞尘之警，何劳措意于其间耶。⑥晁以道《景迂生集》卷一《元符三年应诏封事》;邵博《闻见后录》卷一。

宋太祖这一养兵政策为赵氏子孙后代始终奉为圭臬。

国初因之……或募饥民以补本城。［1］卷一九三:4799

大中祥符三年(1010)八月戊辰，“以江、淮不稔，命升、扬、庐州长吏各兼本路安抚使。时刑部郎中王济知洪州，躬督官吏为糜粥，日亲尝而给之，录饥民为州兵，所全救甚众”［3］卷七四:1686。

明道元年(1032)三月乙亥，诏淮南饥民有愿隶军而不中者，听隶下军。［3］卷一一一:2578

明道二年七月戊子，“京东体量安抚使陈执中言:‘饥民多流亡，请择少壮者一切募为军，部送京师，如不愿，听隶本城。’从之”［3］卷一一二:2627。

庆历八年(1048)秋七月戊戌，“诏河北水灾，其令州县募饥民为军”⑦《续资治通鉴长编》卷一六四，第3957页;《宋史》卷一一，第226页。。

皇祐元年(1049)二月辛未，“知青州、资政殿学士、给事中富弼为礼部侍郎。初，河北大水，流民入京东者不可胜数。弼择所部丰稔者五州，劝民出粟……凡活五十余万人。募而为兵者又万余人”［3］卷一六六:3985。

治平元年(1064)九月己卯，“初募开封府界及京东西、淮南饥民，少壮者为厢禁军”①《续资治通鉴长编》卷二〇四“治平二年春正月壬午”条注文，第4941页。。

熙宁元年(1067)，“诏诸州募饥民补厢军”［1］卷一九三:4801。

熙宁三年五月，“诏河朔流民寓京东者，如旧制招募教阅，以为忠果二十指挥，分隶河北总管司，以除盗恤饥”［1］卷一八九:4643。

元丰二年(1079)二月乙卯，又诏:“兖、郓、齐、济、滨、棣、德、博州饥甚，艰食之民颇多，可遣官分往诸州，益募民为兵，以补开封府界、京东、京西将兵阙额。”［3］卷二九六:7210

元丰四年六月己未，诏:“河北被水之民有少壮者，招填诸州阙额厢军，止支一半例物。民间有农具，许折当常平粮斛，候水退日收赎。”［3］卷三一三:7584

大观四年(1110)三月庚子，募饥民补禁卒［1］卷二〇:384。

绍兴十有二年(1142)七月癸卯，胡世将尝招得数千人，近缘岁饥皆饿死，今必有流民愿就招者……②《建炎以来系年要录》卷一四六，第2336页。。

凶年召募饥民为兵主观上是为了防范农民叛乱，在客观上则在一定程度上缓解了灾荒时饥民、流民的痛苦，对救灾救荒具有一定的积极作用。宋朝召募饥民，一般是少壮者填充禁军，较怯弱者则填充地方厢军。欧阳修在《原弊》中对当时的招募有很形象的描写:

古之凡民，长大壮健者，皆在南亩，农隙则教之以战。今乃大异，一遇凶岁，则州郡吏以尺度量民之长大而试其壮健者，招之去为禁兵;其次不及尺度而稍怯弱者，籍之以为厢兵(一作军)。吏招人多者有赏，而民方穷时争投之。故一经凶荒，则所留在南亩者，惟老弱也。而吏方曰:不收为兵，则恐为盗噫。苟知一时之不为盗，而不知其终身骄惰而窃食也。③《欧阳修全集》卷六〇《原弊》，第870页。

皇祐中，河北水灾，农民流入京东三十余万。安抚使富弼募以为兵，拔其尤壮者得九指挥，教以武技，虽廪以厢兵，而得禁兵之用，且无骄横难制之患。诏以其骑兵为教阅骑射、威边，歩兵为教阅壮武、威勇，分置青、莱、淄、徐、沂、密、淮阳七州军，征役同禁军。［1］卷一八九:4642

但总体来说，似以召募为厢军为多。

当然宋廷的这一募兵政策，曾引起许多士大夫的担忧和批评，如司马光就认为召募饥民为军虽可救一时之急，但造成冗兵为害甚大。他说:“臣又闻即目灾伤之处，军无见粮煮薄粥以饲饥民，犹不能给，况刺以为兵将，以何物养之终身乎。且畎亩农民止因一时饥馑，故流移就食，若将来丰稔则各思复业，今既刺以为兵，是使之终身失业也。于官于民皆为非便，谋策之失，孰甚于此。”④《传家集》卷三五《言招军札子》(治平二年二月五日上)。但是从宋朝的长治久安和减缓饥民痛苦的角度，赞成凶年募兵政策的士大夫，大致要多于批评者。南宋人吴儆在《论募兵》一文中，对凶年召募饥民为兵的意义有概括性的评论:

臣切见朝廷平时以募兵为急而应募者少，今岁正是募兵之时而未闻广募，臣不知其故何也。臣闻饥岁莫急于防民之盗，而防盗莫先于募民为兵。盖饥困之民不能为盗而或至于相率而蚁聚者，必有以倡之。闾里之间，桀黠强悍之人不事生业，而其智与力足以为暴者，皆盗之倡也。因其饥困之际，重其衣食之资，募以为兵则其势宜乐从，桀黠强悍之人既已衣食于县官而驯制之，则饥民虽欲为盗，谁与倡之?是上可以足兵之用，下可以去民之盗。一举而两得之，孰有便于此者?臣愚欲望圣慈特降指挥，行下诸路旱伤州军，委自守臣专切措置，召募强壮及格堪充披带之人，分送诸军交管。其召募例及起发路费，并照前后招募三衙诸军体例施行。如州郡匮乏去处，许令截拨上供钱物充费，或自特旨降付官会，使之钱物有余，则事易办集。⑤吴敬《竹洲文集》卷二《奏议·论募兵》。

洪适《乞刺壮健乞丐人札子》亦有相似的看法。

臣伏见临安府街市间，乞丐人颇有壮健者，恐是盗贼徒党托此为名，以伺察人家之贫富，门巷之曲折。今辇毂之下，时有剽劫之患，不可不曲为之防。臣愚欲乞睿断行下临安府选委官属，因赈济之时，鸠集乞丐之人，尽皆拣择，如非老弱疾病，其人可用，即与刺充厢军。既免其啼饥号寒之苦，若使有穿窬之志，亦可使灭心铄谋矣。①《盘洲文集》卷四三。

显然，“募饥民为兵，不仅可以稳定社会，间接降低救灾成本，而且可以扩大兵源，把潜在的反对力量化为统治阶级的工具，真可谓是一举三得的妙法”［4］。

三、鬻卖度牒

度牒是度僧牒和道士度牒(紫衣师号)的简称，因其由礼部发放又称作“祠部牒”。度牒是由官府旨在掌控想要披剃出家为僧、道的民众而发的一种许可证。出售度牒，唐代已有之，但并不常有。宋朝用出卖度牒筹集财政经费②参见汪圣铎《两宋财政史》上册，中华书局1995年版，第348-349页。始于宋仁宗嘉祐初年③《续资治通鉴长编》二六八“熙宁八年九月辛巳”条，第6571页。《建炎以来朝野杂记》甲集卷一五《祠部度牒》:“祠部度牒，自治平四年冬始鬻之。”恐有误，不取。第331页。，而用出卖度牒赈济灾荒始于宋神宗初年。神宗熙宁元年(1068)秋七月，知谏院钱公辅言:“祠部遇岁饥、河决，鬻度牒以济急。”④陈均《皇朝编年纲目备要》卷一八《初鬻度牒》，第412页。其后出卖度牒成为宋朝筹集救荒救灾资金和粮食的重要手段。主要表现在三个方面:

1、直接用作筹集赈济灾民的资金款项。

表4

① 李幼武《宋名臣言行录》别集下卷二《宋成国忠穆公》。

2、用作治理黄河及其他水利工程的资金。

表5

年代 治河事例 度牒数额 资料出处元丰五年 九月丁酉，诏给度僧牒八百，付都水监应副原武、天台、齐贾三埽物料。八百道 《长编》卷三二九，第7934页。元丰五年 冬十月壬申，赐京西转运司度僧牒二百，应副原武埽。 二百道 《长编》卷三三〇，第7959页。元丰六年(1083)闰六月乙未，赐开封府提点司度僧牒五百，市阳武等埽物料。五百道 《长编》卷三三六，第8102页。元丰六年 八月甲子，赐河中府度僧牒二百八十，修浮桥、堤岸。 二百八十道 《长编》卷三三八，第8143页。元丰七年(1084) 六月丙戌，赐都水监度僧牒二百，应副滑州诸埽梢草。 二百道 《长编》卷三四六，第8313页。元祐二年(1087) 十二月壬辰，以度牒五百给都水监。 五百道 《长编》卷四〇七，第9907页。元祐五年(1090) 五月壬辰，赐度僧牒五十，令杭州开西湖。 五十道 《长编》卷四四二，第10644页。元祐八年(1093)十二月十八日，与北外丞司五百道，与南外丞司五百道，令乘时计置梢草。一千道 《会要》方域一五之二〇。元符元年(1098)春二月丁卯，“给度牒八百二十一道”，充黄河埽岸并诸河雇春夫(三万六千五百人)。 八百二十一道 《长编》卷四九四，第11732页。宣和元年(1119)正月二十七日，“诏特支二百道”，和雇人夫，修葺永兴军城壁。二百道 《会要》食货六八之一一八。

3、作为常平仓的籴本

表6

度牒一道的价格从已知宋神宗朝的一百三 十贯(缗)到南宋后期八百贯(缗)乃至一千二百贯，期间起伏不定有很大的变化①可参见王栐《燕翼贻谋录》卷五《出卖僧道度牒》，中华书局1981年版，第50页;《建炎以来朝野杂记》甲集卷一五《祠部度牒》;《续编两朝纲目备要》卷一一“宁宗嘉定元年十一月”条。。宋朝在卖度牒的同时，还有用度牒换米的做法，如元祐时期苏轼在杭州救灾时就提到:“复得赐度牒百道，易米以救饥者。”②《宋史全文》卷一三。又如:“淳熈九年勅勘会已降指挥，令广东、福建帅臣晓谕，愿为僧道之人，每名备米三百石，请换度牒一道。续降指挥，给到空名度牒一百道，付绍兴府，每道许人户以米二百石请换。虑恐米数稍多，圣旨每道特与减五十石，余依已降指挥。今乞依仿孝宗之法施行，然须州郡相度申请可也。”③《救荒活民书》卷二，《度僧》。

对于用出卖度牒救荒救灾，宋朝朝野有不同意见，王安石变法时期，主张用卖度牒所得的钱款充作常平仓的籴本，理学家程颢颇不赞成。熙宁二年(1069)，宋神宗对王安石说:“程颢言:不可卖祠部度牒作常平本钱，如何?”王安石回答说:“颢所言自以为王道之正，臣以为颢所言未达王道之权。今度牒所得，可置粟凡四十五万石。若凶年人贷三石，则可全十五万人性命，卖祠部所剃者三千人头，而所可救活者十五万人性命，若以为不可，是不知权也。”④《宋史全文》卷一一，熙宁二年九月戊辰。董煟也认为:“度牒换米，盖亦一时权宜所当行，议者咸谓度牒广行，人丁丧失，不知今日游民甚多，而所谓童行者，不可数计。今日度牒一本，一人为僧，而活有十人之命，何惮而不为。然平时所以不轻出者，正为缓急之举也。”⑤《救荒活民书》卷二《度僧》。

北宋晚期到南宋前期，由于漫无节制，度牒发放太滥，朝野一时批评的声音很高，绍兴二十七年(1157)八月辛亥，宋高宗就说“见士大夫奉佛，其间议论多有及度牒者。朕谓目今田业多荒不耕而食，犹有二十万人。若更给度牒是驱农为僧，且一夫受田百亩，一夫为僧即百亩之田不耕矣。佛法自东汉明帝时流入中国，终不可废。朕亦非有意绝之，正恐僧徒多则不耕者众矣”⑥《宋史全文》卷二十二下。。所以度僧牒的出卖时断时续，正如李心传所言:“顷朱晦翁为浙东提举，遇饥岁，亦请度牒于朝，以备籴济。盖自绍兴以来，已为缓急所仰，不可复废矣。”⑦李心传《建炎以来朝野杂记》甲集卷一五《祠部度牒》，第332页。

［1］ ［元］脱脱，等.宋史［M］.北京:中华书局，1973.

［2］ 元刊梦溪笔谈:卷一一［M］.北京:文物出版社，1975:15.

［3］ 李焘.续资治通鉴长编［M］.点校本.北京:中华书局，2004.

［4］ 淮建利.宋朝厢军研究［M］.郑州:中州古籍出版社，2007:35.