民航发展基金始末

朱静

2012年4月份财政部公布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。根据该办法，民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合二为一，改征民航发展基金。有网友调侃到，“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金。”为什么要停征机场建设费？然后又为什么要征收民航发展基金？是否意味着只是换了个“马甲”。为此，对于民航发展基金征收的始末，记者做了一番调查和分析。

争议不断

民航发展基金的前身是机场建设费。机场建设费从1992年开始征收，迄今已经20年，最早是在温州永强机场收取，原因是该机场并非国家投资。随后，国内机场为了各自收益，都跟随开征了机场建设费。但这一收费直到1995年才有了条文依据，1995年国务院办公厅转发了财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，从此“国内航班另收50元，出境航班另收90元的机场建设费”便有了合法身份。

此后，每年的两会期间就有不少代表提出机场建设费应当废止。到了2010年，财政部网站公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”。通知规定：“2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”

机场建设管理费一收就是20年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。这也让不少人产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司？20年的机场建设费征收总额已逾千亿，除了公开过部分的收入支出数据外，并未公开具体支出去向，也从未有权威审计机构给予披露。

某航空公司的财务负责人杨女士在得知记者的来意后，表达了她的看法，她也想借助媒体澄清一个事实。就是所谓的机场建设费，或者说是如今的民航发展基金，其实都是航空公司替机场代收的，只是留下1%的代办手续费。等到每月底，留够手续费，其余全部直接划到民航总局的账号里面。然后民航总局再把这笔钱用在机场建设方面。

至于为什么把民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金，杨女士首先将合并之前的机票价格构成做了介绍。原先从支付形式上机场建设费与机票是分割的，因为旅客在买完机票后，还要再排队去交50元的机场建设费；而民航基建基金则是内化进机票价格中的政府性基金，该费用是航空公司运营成本之一部分，反映在票价中，所以这就导致了机票成本复杂化。再者就是繁锁了旅客买票的程序。所以两种费用合并之后，不仅简化了旅客的购票手续，而且使费用的分类变得更简洁。航空旅客可以按照标准缴纳民航发展基金：乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展基金20元）。

当然人们最关心的还是在2015年12月31日后乘坐飞机购票时，还要不要缴纳民航发展基金。对于这个疑问，杨女士的回答是，这属于国家宏观政策，作为航空公司是难做判断的。随后记者又联系到财政部收费基金处的工作人员，他们告诉记者，民航发展基金的征收是到2015年结束。但以后是否还要继续征收，要视我国民航事业发展的需要而定。

靠基金还是靠资本？

记者想进一步弄清楚，民航发展基金到底是如何在乘客和航空公司和机场三者之间循环的。杨女士告诉记者：“除了为机场代收民航发展基金外，我们航空公司同机场还有好多的经济往来，比如我们飞机停场的时候要交给机场起降费；旅客办登机牌时是由机场的工作人员提供的服务，因此我们要给机场代理服务费；还有如果飞机靠不了桥，游客坐摆渡车到飞机上，我们也要给机场付费。反过来机场的工作人员乘坐我们航空公司的飞机，我们在机票价格上有一定的优惠。因此，每月月底航空公司的财务和机场的财务都要去民航总局去做抵账业务，把互欠的部分抵掉。”

通过此番解释，是否可以这样理解，旅客乘坐航班是其与航空公司做合同交易行为，而非与机场进行交易；旅客与机场的关系，实际上是基于机场与航空公司的合同交易行为，如航空公司向机场支付的飞机起降费、民航发展基金等。而机场则为航空公司提供服务。那么，民航发展基金，则意味着是旅客向服务提供商的第四方（机场）支付了费用。

“其实就是这个逻辑，但是民航发展基金属于行政事业收费，是政府征收的。在人们心里，只要是政府征收的费用，不管合不合理，我们都要去执行。” 杨女士说道，“不过，机场建设费是否该征是可以讨论和商榷的，譬如美欧日等发达国家，这个费用是不用交的，因为那里是市场化运作。个人可以投资机场，可以独自投资运营。中国机场是国家投资建设，国有化成分很重，那么国家的财力肯定不足，所以要征收政府基金。如果以后随着市场化程度越来越高，政府性基金就会逐渐消退，让机场、铁路、公路，完全是资本化运作，让民间资本进入。”

好多人都认为，民航发展基金已经成为机场的一项重要收入来源，如果2015年取消是否会对机场利益造成损失？杨女士和记者算了一笔账，每年的春运期间是民航旅客吞吐量最多的时间，大概持续40多天，在2013年春节期间旅客的吞吐量是3800万，流量比较集中而且比较大。那么按正常情况，这个数字除以一半为1900万人次。那么按两个月的时间算是1900万人次，一年有六个两个月，全年民航公司的乘客吞吐量就在1亿左右人次。那么按一个人要交50元的民航发展基金来算，就是50亿元。如果不收的话，一年就损失50亿元。但是对于机场来讲，她个人认为，影响不是很大。因为这50亿元要减去成本费用，还要减去征收手续费，又要分摊到各个机场公司，最后各地得到的民航发展基金也就不多了，以首都机场为例，投资建设要上百亿的资金，经过分摊下来的政府性基金真正能起到多大作用，也有待商榷。

另外杨女士还说：“现在航空公司的市场化程度很高，其实已经不怎么依赖政府补贴了，国家拨的钱远不如我们交的钱多，其实里外都是我们兜里掏的钱。并且一些机场和航空公司已经上市，可以通过资本市场来筹集资金。所以支持某项事业的发展，是靠资本市场运作的，比如通过股票市场定向增发一些股票和发一些债券。所以民航基金如果取消，对我们讲也是能够接受的。”

谁来决定去留

不过据记者了解，即便企业能够承受，但是要想取消，难度也会相当大。中央财经学院财政管理系主任肖鹏告诉记者，取消政府性基金涉及到部门利益，有一定的难度。如果是一个竞争性的市场，政府性基金的取消难度不大。如果是一个垄断性的市场，其难度就会较大。像机场建设费从温州一个机场实行，最后扩大到全国。收了20年，1000多个亿，无可否认会涉及到地方政府的财政利益，取消的抵触情绪较大。

一张小小的机票背后是一项数额庞大的基金，以及这项基金所涉及到的各个利益部门。民航发展基金以后的路该怎样走，目前谁也不能确定，那么该由谁来决定它的去留呢？