透视“三公”

乔欣

3月18日，“约法三章”提出的第二天。

国内白酒股股价集体大跌，据相关统计，近一天之内，白酒板块市值蒸发超过200亿元。数日后，国家统计局的最新数据显示，1-2月餐饮收入增速只有8.4%，限额以上企业餐饮收入为1278亿元，同比下降3.3%。

时至今日，我国多个省市的多个部门先后公开了项目支出预算。在中央“约法三章”影响下，北京地区包括北京市卫生局、工商局等在内的部门预算公开项目中公车购置更新、公费医疗、修建楼堂馆所的费用首次有了体现。面对这个结果，从2008年第一次担任全国政协委员开始连续提交“三公经费”公开提案的上海财经大学教授蒋洪认为，距离真正意义的公开，这还是个开始。

“三公”藏在哪儿

这一直是个外界想知道，业内不便说的问题。

民众对“三公经费”并不陌生，随着近些年预算公开的推进，关注其中的人也愈来愈多，虽然公开的程度不断细化，却并没有消解民众的疑问。

于是记者联系了多地预算部门，对于这个话题，相关工作人员的反应有些闪躲，认为“这是个敏感话题，不好详说，只能说实际花费不止公开的数目。”

“我们本身花钱的去向跟公开的科目不完全对应。现在要求公布的话，我们就可能在做账的时候不一定往那儿放了。实际上大部分的公务经费里都有可能藏‘三公经费，比如会务费，开会的时候花销无非是接待客人，住宿、参观、餐饮还有其他的娱乐活动这些都有可能在会务费里开支。这是藏在哪儿的问题。

另外，说实话，全国那么多地方‘三公经费的花法儿都是‘各显神通。我们很多开支都是企业报销去了，比如很多车是借企业的，这些车的花销不用统计到我们的‘三公经费里。”

言语间，可使人对预算部门“三公经费”全貌窥见一斑。此消彼长间，有限的“三公经费”被放大成为引发诸多非议的“三公消费”。

用预算约束

“三公消费”为什么会大于预算安排的“三公经费”？

“一些部门可转嫁消费负担，让企业买单，或通过下属单位创收解决，究其根源是相关部门管的太多，权力太大。‘三公经费在制度内，尽管还不完善，毕竟有章可循；而在之外的‘三公消费，则无正规的制度约束。除了中央新8条常抓不懈之外，关键是简政放权。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希日前表示。

对于刘尚希提出的制度内外如何监管的问题，不少人都表达出同样的顾虑，“今后‘三公经费只减不增，释放反腐利好信号。然而，‘三公经费预算内支出可控，预算外支出难控。”

于是，有专家提出，强化预算对政府的约束必不可少。蒋洪说，“在我们各个部门和单位的财务当中，1/3是基本支出，项目经费大概要占到2/3左右，所以在项目支出范围内如何控制好‘三公经费是我们管理上的新问题。要管理好项目经费，就意味着项目经费不是一个笼统的数字，必须要将项目的具体开支细化到项目是由哪些支出组成。换句话说，是把这些开支纳入‘三公经费的控制范围，否则只管着几个科目，项目那头还是活络的就控制不住。

对于如何加强预算外支出的控制，涉及到我以往全国‘两会的提案，就是不能允许预算外的存在，所有的公共资金都必须纳入预算管理和预算公开的范围。

预算公开不仅要按照功能分类的信息公开，最重要的是经济分类信息的公开。目前来看我们只公开了功能分类，而且功能分类大致只公开到类级和款级，经济分类基本上没有公开，这个是不够的，所以在这方面还有许多需要改进的地方。”

蒋洪特别强调了一个问题，这也是他今年带到全国“两会”上的提案。他说，“在预算公开方面，我建议应该由财政部门集中公开，不能让各个部门分散去做，那样不利于社会公众的了解和监督。”

难言之隐

在学界提出预算约束建议的同时，预算部门也说出了他们的心声。“加强预算的约束，这是应该的，但是现在的问题是很多单位哭穷说钱不够用，但是另一方面又是到了年底突击花钱，钱花不出去，有的时候这种矛盾让人看起来觉得不可理解。比如有的项目经费，做之前使劲申请，费用下来之后，按照项目经费管理要求，这些钱又花不出去。结果往往是找各种发票报销，一级骗一级，大家心里都清楚，机关这样，企业也是。”

其实使用“骗术”的预算部门也有诸多无奈，“‘三公预算报多了招惹争议，报少了我们自己不够用。上级领导来视察工作或者是兄弟单位来我们这里考察学习，我们都要接待。而且地方要发展，领导要政绩，我们就要进京跑项目，这些都是需要花销的。其实这些跑项目地方的情况都差不多，给谁不给谁都是领导说了算。”

一边是严控，一边有不得已的难言之隐，收放之间似乎出现了难解的矛盾。

其实酿化矛盾的原因粗略概括起来：一是政府工作人员贪图享受，用公款吃喝玩乐，这种情况相对比较容易解决。对工作来说是不必要的花费，则可以通过制度化方式解决。

比较难解决的部分则属于，有些吃喝被认为是工作的一个必要环节，要解决这种花费，就需要改变行政运行的方式。正如蒋洪所言，“什么样的方式会助长‘三公消费呢？人治。依靠某个负责人说了算，依靠人情，如果是这样的话，难免就要‘跑部钱进，进行一些利益交换，才能把事情办成。要解决这个问题，必须从制度上进行改革，更多按照制度来进行管理，让资源的分配规则化，这就对改革提出了更多要求，不单是解决个人道德问题，同时进行行政运行方式的改变。如果制度不改，很可能发生的情况是‘三公消费的形式发生变化，你抓什么我避开什么，你不抓的环节我可以继续进行‘三公消费。”

“治理‘三公经费的根源在于，目前的预算很大程度上只是政府内部的管理工具，而不是社会公众和人大对政府的管理工具。政府要怎么花钱有它的安排，但是这是政府自己给自己的安排，活络余地很大。而人大对政府的约束还是形式化，实际上的约束能力有限。要改变这个局面，就要加强人大的监督力度，赋予人大更大的权力。”蒋洪说。