“集体研究”不再是挡箭牌

王全宝

“这为我们今后办案提供了明确依据，但关键还是要查明谁是负有责任的人员，才能有效遏制‘集体研究式渎职犯罪。”1月15日，广州市人民检察院渎职侵权局李敏（化名）对《中国新闻周刊》说。

此前1月8日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《解释》）公布，首次明确以“集体研究”形式实施渎职犯罪应依法追究负有责任人员的刑事责任。

长久以来，无论是在司法界还是理论界，对于“集体研究”形式实施的渎职犯罪能否追究违法决定人员的刑事责任一直存有争议，亦曾让办案机关陷入两难境地。

“《解释》出台将有一定震慑作用！”在中国行政管理学会副秘书长、研究员沈荣华看来，以往各级政府决策出了问题，个别领导干部往往以‘上过班子会‘集体决策为托辞，为个人开脱责任，今后恐怕就难逃追责。

“抓小放大”

多年办案经历告诉李敏，打击“集体研究”形式实施的渎职犯罪，首先要明确刑事责任主体，确保刑事打击重点，才能起到司法震慑作用。

此次《解释》第五条明确规定：国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，或者以“集体研究”形式实施渎职犯罪，应依法追究负有责任人员的刑事责任；而对于具体执行人员，可视具体情节决定是否追究刑事责任或者从轻处罚。

在8日的新闻发布会上，最高人民法院新闻发言人孙军工也说，涉及多人特别是上下级共同实施的渎职犯罪，违法决定的负责人员往往以仅负有间接领导责任为自己开脱罪责，或者以经集体研究为托辞推诿责任，实践当中有的只追究了具体执行人员的刑事责任。

“这种‘抓小放大的现象违背了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于预防和惩处犯罪。”孙军工说。

“的确存在‘抓小放大的现象。”最高检渎职侵权厅一位不愿具名的检察官坦承，在办理此类渎职犯罪案件过程中，往往受到追究的只是具体执行人员，而负有领导职务的人员则往往或被记过或被停职等。

“即使相关领导人员被追究了刑事责任，在审判时，由于当事人有‘集体研究‘集体决策的辩解，甚至有的当事人把当时的‘会议纪要拿来作为证据，为自己开脱，最后这些当事人或被少判、或被判缓。”上述检察官透露说。

2012年3月全国两会上，全国政协委员、九三学社湖南省委主委张大方认为，根据近几年的资料，我国职务犯罪刑罚轻缓化愈演愈烈，缓刑滥用将造成难以估量的危害，不利于遏制与根治腐败。他建议刑法加大对职务犯罪的处罚力度，降低职务犯罪定罪量刑的起点，至少要与普通刑事犯罪惩罚力度相平衡。

张大方引用资料指出，2009年5月至2010年1月，最高检组织开展的全国检察机关刑事审判法律监督专项检查发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%。同期检察机关对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪案件已被判决总数的2.68%。

由此看出，职务犯罪中缓刑适用比率过高已是不争的事实。也是基于此，“集体研究”式渎职犯罪引起了“两高”的警惕。

1月8日的新闻发布会上，最高法院刑二庭庭长裴显鼎也称，“之前中办、国办曾经发过文件，提出实践中对渎职犯罪在处理上比较轻，而且缓刑比较多，要求研究加大惩处力度，司法解释也是对文件的贯彻”。

谁来担责？

2010年11月，总计770多名干部职工的湖南未阳矿产品税费征收管理办公室，超过百人涉嫌贪污受贿。根据衡阳检察院提供的资料，截至2010年10月，耒阳矿征办贪贿窝案共涉案金额750万元，立案侦查55人，起诉39人，判决38人，尤其是管理层人员全部落马。

通过侦查，检察机关发现，该办领导们采取了“集体研究”“集体决策”方式，坐地分赃，以规避个人责任。

实际上，“集体研究”式渎职犯罪并非近几年才出现，在1997年“单位犯罪”写入刑法之后，单位犯罪中“集体研究”式渎职犯罪很常见。

“只不过之前没有明确提出‘集体研究式渎职犯罪，在实际办案中经常遇到此类案件，但这类案件大多在行政问责中被消化掉，尤其是一些重大责任事故案件。”李敏说。

早在2004年，南京市江宁区纪委就出台规定，因领导干部个人影响而使集体作出错误决定，或领导没有严格把关而造成错误，一律追究领导责任。

无独有偶，2007年6月1日，《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》出台规定，虽经集体讨论决定，但导致行政过错发生的主要决策人要承担主要领导责任，赞同该错误决策和不发表意见的其他决策人也要承担重要领导责任。

2011年7月，北京市朝阳区颁布了《关于进一步贯彻落实党风廉政建设责任制强化领导干部廉洁自律工作的意见》。其中规定，凡是经过领导集体决策形成的错误决定，在追究责任时，不仅主要领导要承担责任，对错误决策未提出明确反对意见的领导班子成员也将被追究责任。

这种“附议错误决策追责”的规定直指当前一些地方领导干部懒政、惰政之弊。但这种地方规定仍徘徊于追究相关领导纪律、行政方面的责任，还没有上升到法律层面。

2005年，时任最高人民检察院渎职侵权检察厅处长，现在升任副厅长的关福金曾撰文指出，对于渎职，一些领导、执法者以及公众都存在着模糊认识。其中有代表性的如“集体研究无责任”或者“领导决定无责任”等等，而很少有人把渎职和腐败联系起来，其实，渎职的本质就是腐败。

健全程序规则

其实，“集体决策”算是民主决议方式，旨在破解“个人专断”，打破“一把手”权力过大难题，为此中央还出台了专门规定。

2010年6月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》指出，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项，必须由领导班子集体作出决定。

中国政治学会副会长、上海市政治学会会长桑玉成曾撰文分析称，集体领导制度是中共民主集中制的一项重要制度。这个制度对于发挥领导群体的作用和智慧、对于发扬民主以及防止个人专断等等都具有十分重要的意义。“但是，在某些地方的实际政治过程中，集体领导或者说一些议决事项的集体决定往往流于形式，并没有改变‘权力过分集中的事实。”

沈荣华也对《中国新闻周刊》补充说，“在现实中，有些领导一言堂，其他成员对于主要领导或主管领导的提议，即使明知存在错误，也会表示赞同。”

2012年3月全国“两会”上，政协委员潘复生曾向《中国新闻周刊》表示，在已有的问责案例中，问责对象大多还局限于重大事故或灾难中失职的官员。而对于一些官员盲目决策造成巨大损失，以及有关部门在选人用人方面的失误失察，问责尚少。

特别是一些由各部门“齐抓共管”“集体决策”的事情，个人责任的判定就更加困难，甚至出现“集体负责”无人担责的情况。

沈荣华由此建议，首先要分清“集体研究”中的“决策”与“执行”环节，明确集体领导体制中每一个成员的平等地位；其次在表决时要遵循集体表决程序，并且要规范集体领导体制程序规则，“总之，要区分领导人员和执行人员的责任，终结‘各打五十大板的错误做法。”