制度变革视角下的中国农村现代化研究

陈逸轩

【摘要】现代化是近代以来世界文明不可抗拒的历史潮流，中国的现代化要以实现农村现代化为最终目标。实现中国农村现代化，关键是发展农村生产力，使农村的发展在制度层面、物质层面、思想和行为模式层面达到和谐统一。这就需要充分考虑农民的利益，进一步完善土地使用权流转机制、对农村投入的倾斜和扶持，普及教育、推广科技，促进农民自身现代性的形成等。这样新农村建设才能从理想走向现实。

【关键词】农村现代化；土地使用权流转机制；制度变革

现代化是近代以来世界文明不可抗拒的历史潮流，中国的现代化首先必须是农村现代化。农村现代化是农业现代化、农村工业化和农村城市化的统一。其中农业现代化是根本，农村工业化是手段，农村城市化是载体。农村现代化必须坚持以发展农村经济为中心，进一步解放和发展农村生产力，坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠；加强农村基层民主制度建设，积极推进“村民自治”，推进农村经济社会全面发展进步。如何实现中国农村的现代化？罗荣渠在《现代化新论》中说：现代化的过程有若干层面：经济发展是物质的层面；政治发展是制度的层面；而思想与行为模式则是社会的深度层面。中国农村现代化的实现就是这三个层面的良性互动，和谐统一。

一、新中国农村土地制度的变迁

在新中国成立至今的半个多世纪里，中国农村土地制度经历了三个不同历史阶段：从土地私有化到人民公社，再到家庭联产承包经营，实现了从封建地主土地所有制到农民土地所有制到集体所有、集体经营制度再到集体所有、家庭联产承包经营制的巨大转变。土地制度的变迁直接影响到农村经济和社会的发展。

1950年6月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，总的原则是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。这是新中国实行土地改革的总纲领。根据《土地改革法》，自1950年秋起，全国开展了大规模的土改运动。党和政府派出了30多万人组成的土改工作队深入农村，在群众基本发动和组织起来的基础上，经过群众评议、乡农民协会核准、区人民政府批准后，划定了地主、富中农、贫雇农等成分。随后即按照《土地改革法》的规定，将所有没收和征收的土地财产，除依法收归国家所有的外，均由乡农民协会接收，公平合理地分配给农民，对地主也同样分给一份。农民分得土地的同时，政府颁发土地证，承认其所有权。

土地改革完成后，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种建立在个体私有制基础上的小农经济，逐渐暴露出其在发展中的不足和缺陷：一方面，由于个体农民在生产资料生产技术等方面的差异，农村开始出现贫富两极分化的苗头；另一方面，这种小农经营方式也日渐不能适应工业化发展的战略。中国农村土地制度的再一次变革已无可避免地出现在十字路口。早在土地改革即将结束时，毛泽东等中央领导出于对农村重新出现资本主义的担忧，开始有意识地引导农民开展互助合作运动，以让其走上共同富裕的道路。根据中央提出的“一化三改”的方针，农村建立了临时互助组和常年互助组，后发展到初级农业生产合作社，再发展到高级农业生产合作社。在高级农业合作社里，除社员原有的坟地和宅基地不必入社外，社员私有的土地及土地上的附属设施，都无代价地转归合作社集体所有。

1957年上半年，在“反右”斗争声浪中迈开了大跃进的步伐，而土地政策的直接改变就是向“一大二公”迈进。1958年8月，中共中央北戴河会议决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社。会后，在短短一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。这种超越历史的土地制度，使得“共产风”泛滥成灾。随后，为了解决人民公社所有制和“共产风”后出现的问题，1959年2月27日～3月5日中共中央在郑州举行政治局扩大会议。会议制定了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。

“文革”后，中国农村土地制度改革的发端颇具戏剧性。谁也没有想到，1978年十一中全会原则通过的旨在维护和完善人民公社体制的《农村人民公社工作条例（试行草案）》，事实上却成为打破人民公社体制，创立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的发端。《条例》规定“不许分田单干”、“不准包产到户”，但也开了一个小口子：“为了发展农业生产，必须加强劳动组织，建立严格的生产责任制。”而生产责任制最终成为建立家庭联产承包责任制的伏笔。1982年中央下发1号文件，正式肯定了“包产到户”的社会主义性质。到1983年末，全国实行家庭联产承包的生产队已占到总数的97.8%。此后，家庭联产承包经营进入稳定完善阶段，以“包产到户、包干到户”为标志的家庭联产承包经营体制基本确立。此后，中国农民和农村释放出的无穷潜力，为早期改革的成功提供了强大的发展动力。其后，这一制度得到不断强化和确认，并上升到宪法的高度，家庭联产承包责任制成为我国一项基本的经济制度。

2008年9月30日，在改革开放30周年来临之际，中共中央总书记胡锦涛再次来到农村改革的发端地安徽省凤阳县小岗村，就农村土地制度指出：“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。在随后召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里，农村土地制度再次成为中国改革的发力点。《决定》正式允许农村居民向其他个人或公司流转为期30年的土地承包经营权，具体形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等，以发展适度规模经营。这一重大决策被认为是新时期中国改革开放的一个重要标志，其实质就是让农民做自已土地的主人。一位三农问题专家撰文指出：“十七届三中全会和新公布的政策文件均显示了党中央进行农村改革的意志和决心。”“但这只能是一个渐进的不断深化的过程土地承包经营权的流转也将在政策的指引下不断完善。”

二、土地制度变迁的路径依赖分析

决定制度变迁路径的力量来自两个方面：报酬递增和不完全市场，后者通过交易成本得到说明。在一个不存在报酬递增和市场的可竞争性的世界，制度是无关紧要的，但如果存在报酬递增和不完全市场时，制度则是重要的，自我强化的机制就会起作用。自我强化机制的四种表现是：1.设计一项制度需要大量的初始设置成本，而随着这项制度的推行，单位成本和追加成本都会下降。2.学习效应。3.协调效应。4.适应性预期。制度向量的相互联系网络会产生大量的递增报酬，而递增的报酬又使特定制度的路径保持下去，从而决定经济长期运行的轨迹。路径依赖有两种极端形式，即诺斯路径依赖I和诺斯路径依赖Ⅱ，在这两者之间还有许多中间情形。路径依赖对制度变迁具有极强的制约作有，它是对长期经济变化作分析性理解的关键。初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些，路径依赖形成的深层原因就是制度因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。如果制度变迁中的路径依赖形成以后，制度变迁就可能变成“修修补补”的游戏了。因此，新旧体制转轨的国家必须不断解决“路径依赖”的问题。

路径依赖理论的一个核心的概念就是历史事件，它包括在经济动态发展中的事件和环境，尤其指那些在传统经济学中被遗忘和忽略的微小事件和偶发事件，它们不再仅仅是“不可避免的确定结果的时间载体”，而是影响结果的重要原因，也就是说，它们是促使制度变迁初始条件形成的重要因素。所以，研究在家庭联产承包责任制的确立时，必须要认真考察以往发生的一系列变革事件。这一系列的改革基本上是沿着“促使土地由农民分散占有到集体集中占有”这条路径进行的，它是在建立社会主义目标下的战略选择，其结果是确立了社会主义性质的土地所有制，农民政治和经济上的地位发生了重要的改变。但是几次改革之后所形成的集体统一经营制度却偏离了路径依赖所规范的方向。土地所有权的集体所有是建立和维护社会主义制度的重要体现和重要保证，是必须坚持的；而集体组织劳动由于不能像家庭经营那样激发农民生产积极性且不能适应农业生产的特点，必然要被家庭经营取代。所以，在这一系列路径的影响下，我国最终确立了以土地的集体所有、农户的家庭分散经营为特征的家庭联产承包责任制，这一制度纠正了公社制之后我国农村土地制度的偏离方向，使土地制度改革重新朝着正常规范的路径方向演进和发展。

制度体系一旦形成，其演进中的报酬递增特性所导致的路径依赖就会作用于其后的制度变迁，使制度演进沿着既定的轨迹运行。家庭联产承包责任制确立之后并不是停留在原有的制度安排上，而是会继续不断演进，创造出新的制度安排。在这一演进过程中，路径依赖不仅起到推动作用，而且为其演进设计好了一条内在轨迹，那就是一方面坚持土地的集体所有和农户家庭经营相结合，保证农户不断对土地进行劳动力、资金和技术的投入，促进土地的精耕细作；另一方面继续改革土地的使用权制度，促进土地流转。

三、土地制度的变革开辟中国农业的现代化

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》明确：允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这个新政策非常重要。它是破解“三农”问题，解决农业现代化的最重要的政策。

土地是农民的命根子。土地流转制度的改革，使农村土地活起来了。我国农村人口多，土地少，农民能承包的土地没有多少。因此你把他捆在土地上面来劳动，他也致富不了，农业也现代化不了。中央出台新的政策，土地允许转包、允许租赁、允许流转，而且时间不限。土地流转制度的改革，也是对农民基本财产权利的尊重。土地不仅仅是一种生产资料，也应是农民的财产。允许农民土地流转，农民可以从土地流转中获得财产性收入，有利于资本积累。同时，激活农村剩余劳动力转移，促进农民向城市流动，加快劳动市场的发育，开启城乡一体化的新路径。农民可以更充分地参与分享城市化、工业化的成果。现代农业要求适度扩大土地经营规模，这也靠承包经营权的流转来实现。现在农村，一个人就几分地，一家一户地耕种，等于过去捆在土地上一样，永远都是小农经济，怎么现代化？现在中央出台这个新的政策，农民可以从土地上解放出来，土地转包给别人去干，跑到城市去打工，转变为工人；是耕田能手的，愿意耕田，就可以承包别人的土地，而且可以多包点，进行规模经营；有一定规模的农业可以搞机械化，经营也比较方便，有利于提高管理水平，提升农业的技术装备水平，改善农业的组织化、标准化与农产品质量安全。通过承包后发财致富也有了基础。只要经营的好，办成一个小农场，按照自己的意图来安排种植计划，发展多种经营，这样一来，农业就活了。所以说这是个破解“三农”问题的一个重大措施，要不破解这个，把农民捆在一小块土地上，谁也发展不了，谁也致富不了，也发展不了现代农业。

土地流转制度的改革，不仅推动农业的发展，也将促进各行各业、整个农村经济、国民经济的发展。土地制度的改革，还将催生一项项含金量很高的措施的陆续出台，如扩大公共财政覆盖农村的范围，发展农村公共事业，繁荣发展农村文化，大力办好农村教育事业，促进农村卫生事业发展，健全农村保障体系，加强农村基础设施和环境建设等等。这一项项强农惠农举措、安排，涵盖经济、政治、文化、社会建设等各个领域，将有力促进农村社会全面进步，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，8亿农民将过上舒心的日子。

四、进一步改革农村土地制度的设想和建议

农村土地制度改革必须从经济现代化和新农村建设的全局出发，使之既有利于规范农村的经济社会生活，为农村经济社会发展注入新的活力，又有利于满足工业化和城市化对土地资源的需求，加快推进社会主义现代化的进程。具体地说，可以从以下几方面人手。

第一，进一步延长土地承包期或赋予农民土地的永久使用权。一是可以使农民将土地视为自己的永久财产，鼓励农民增加对土地的投入，从而促进农业劳动生产率的不断提高；二是可以通过促进土地的增值，使土地成为农民进行创业和向城市迁移的可靠资本；三是可以避免由于承包权不断调整带来的矛盾和冲突，维护农村社会的稳定。

第二，建立农村集体公用土地制度。在新农村建设中，乡村基础设施建设项目的展开，需要占用一定数量的土地，这就应在科学规划的基础上建立农村集体公用土地制度。农村公地应包括现有道路、水利和电力设施用地，文教等公用设施占地，空置的宅基地和少量农田。这些土地主要用于乡村道路的拓宽，水利、饮水和电力设施的建设，学校、娱乐和其他设施的完善，等等。在实行这一制度时，为了将少量农田转为公地，应在科学规划的基础上对农户的承包田进行一次性调整经过调整，对继续作为耕地的地块应赋予农民长期或永久使用权，并不允许其改变用途；对划为公地的土地应按规划分期使用，对暂时闲置的公地可租给地块相邻的农户耕种。将空置的宅基地列入公地，是由于如果继续坚持一户一块宅基地的政策，随着农村人口的迁移和变动，某些宅基地可能处于空置状态。将空置的宅基地列入公地，就避免了这些土地的浪费。农村公地的性质当然是集体所有制，这些土地完全可以按照全体村民的意愿转为耕地。实行农村公地制度是为了满足农村基础设施建设的需要，以便在项目实施时不占用农民的耕地，从而维护农民土地使用权的长期稳定。

第三，允许农民以多种形式转让土地使用权农民就业与从业途径的扩大，将使农民产生以多种形式转让土地使用权的要求，如短期租赁、有条件或有期限转让、永久转让等等。为了使土地转让有利于农业生产的稳定发展和促进土地的规模经营，国家应运用法律手段对土地使用权的转让进行规范和管理：对不改变用途的转让应不进行干涉；对可能改变用途的转让，有关部门应依法进行严格审查和监督；对土地转让过程中产生的各种违法行为进行严厉制裁。此外，为了避免土地的过度集中和由此带来的收入差距的扩大，各级政府应根据各地区的不同情况对土地经营的规模进行适当限制。

第四，实行以土地转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移政策。当前，导致“三农问题的症结在于农村人多、地少，劳动力与土地资源处于严重不平衡状态。因此，为了加快新农村建设必须实行以土地永久性转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移的政策。但是，鉴于目前城市的财政、就业、教育、社会保障等资源依然有限还暂时只能实行有限制的城市户籍准入政策。对那些在城市中已取得稳定职业或收入者应允许在城市落户，并享受城市居民的一切福利待遇。但是，落户者必须以永久性地转让土地为先决条件。这样做，一方面有利于促进土地的规模经营；另一方面，则可以为迁移者在城市中购房或置业提供必要的资金保障。同时，为了激励农村人口向城市迁移，还可考虑给迁移者以适当的资金补助，补助金可出自各级政府用于农业补贴的增量资金。为了加快城市化步伐，吸引更多农村人口向城市迁移，各级地方政府还应从财政或土地转让金中抽出部分资金，用于兴建廉价的安居房，以成本价出售或出租给迁入者使用，使这些人能尽快在城市安居乐业。

第五，在科学规划的基础上规范地方政府的征地行为。当前，地方政府大量向农民征地是导致大批农民失地又失业的重要原因，这不仅动摇了农业的基础地位，也给城乡社会带来不安定的因素。为此，中央政府应在科学规划的基础上为各类城市制定长期的用地规划，严格控制各类城市今后各个时期的用地指标。同时，还应改革农地征用和补偿方式，可考虑将土地的征用和批租两个环节合并，并由地方政府和农民按一定比例共享由此带来的收入。

第六，国家对农地的监管应由政策管理转变为法制管理。对农地实行法制化管理，一是可以减少农村基层干部对农民生产经营活动的干预，给农民更多的经营自主权；二是可以将土地使用权的交易纳入法制化轨道，改善农村的经济秩序；三是可以规范地方政府的征地行为，促进土地资源的节约；四是可以将国家对农村的管理由以行政管理为主转变为以法制管理为主，从而增强农民的民主观念和自组织意识，加快农村的民主化进程。