江苏推进城乡发展一体化的战略重点

中共江苏省委党校第八期省管干部进修班

统筹城乡发展，是江苏实现“两个率先”的根本性要求。江苏应利用自身优势，将深入推进城乡发展一体化的战略重点放在以下八方面。

一、重视科学规划，实现城乡空间有序融合

确立全新的规划理念。重视规划的先导引领作用，确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。摈弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。

形成城乡一体的规划体系。以县（市）域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此基础上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古镇型分类规划，编制好县（市）域城镇建设、村落分布、产业布局、基本农田保护、生态涵养、历史文化传承与保护等专业性规划。

建立集中统一的规划管理体制。破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡发展一体化规划体系运作程序。建立规划实施评估机制，强化规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。

二、深化土地制度改革，实现土地要素市场化配置

创新完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，结合各地实际落实农业产业规划和空间布局，通过建立制度，划定永久性基本农田，确保总量不减少、用途不改变、质量有提高。

探索建立城乡同地同价政策制度。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，按照同地同权同价原则，及时足额给农村集体组织和农民进行合理补偿，并解决好被征地农民的就业、住房和社会保障。

健全城乡建设用地增减挂钩制度。在建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低和农民利益得到切实保障的前提下，积极开展土地整治和城乡建设用地增减挂钩改革试点。加大土地复垦整理，实现建设占用耕地的占补平衡。农村宅基地和村庄整理所节约的土地调剂为建设用地的，必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

明晰农村土地产权主体。对农民及集体经济组织的承包地、宅基地、农村住房、集体建设用地、林地等，建立明晰的土地产权关系，进行确权登记，发放使用权证，并允许农民及集体经济组织将上述使用权证进行抵押、转让，为市场配置土地奠定基础。

建立农村集体土地产权交易中心。参照城市国有土地管理模式盘活农村土地资源，将农村集体土地所有权与使用权相分离，使农村集体土地具有交易、出租和抵押功能，在此基础上，创新农村集体建设用地使用权流转制度，探索建立土地产权交易市场。

改变开发区、工业园区的土地利用方式。改变园区只能发展工业的理念，对规划、土地配置和人口配置作适当调整，使部分配套设施比较完善的园区实现就地城镇化，既有利于开发区的健康发展和功能完善，也有利于土地更集约、高效使用，而且可以避免新占用更多耕地的方式推进城镇化。

三、深化二元户籍制度改革，维护公民权利平等

解决农民身份确认与组织成员权益保障问题。户籍制度改革的一项重要任务，就是要明确界定农民在农村集体组织中的成员身份，并以颁发权证的形式依法明确其享有的各种产权、股权。在充分维护农民享有集体经济组织各种经济权益的基础上，通过探索换房、换保、换股等改革，加快推进农村行政管理与经济组织的分离，加快经济组织从社区封闭型向市场开放型转变，努力为农民向市民身份转变提供平台和基础。

建立城乡居民统一享有国民待遇的政策制度。加强社会管理配套制度改革，全面清理和调整现有各级、各部门制定的，依据户籍落实城乡居民不同政治、经济、社会待遇的政策制度，进一步剥离附着在户口上的涉及社会功能和经济待遇的有关规定，逐步建立新的更加科学合理的参照物，妥善处理好原依附在户籍上的各种利益关系，加快农民市民化进程。

四、强化农业支持保护制度，转变农业发展方式

加快农业规模化经营。大力推进土地承包经营权流转，加快发展土地股份合作组织，建设一批农业规模化示范区，发展一批现代农业园区，培育一批从事农业生产经营的专业公司。

积极发展高效农业。大力推进农业技术进步，发展设施农业，建设一批高效农业示范基地，提高农产品竞争力；加大农业科技园、农业科技型企业建设力度，培育创新型、职业型农民；积极推进农业装备现代化，提高农业生产效率；加快品牌农业建设，增加农产品附加值。

加强农业生态功能。更加注重农业生产与生态、景观等功能的耦合，鼓励和支持创建生态农业区，满足城镇制造业发展和维护市域生态平衡的需要，构建城镇生态平衡区与基本农田保护区建设之间的功能互补链。

完善现代农业服务体系。加强农业服务平台建设，建设农产品物流园区，大力发展农产品配送中心、农产品连锁经营、电子商务等新型流通方式和流通业态。

制定农业发展扶持政策。理顺财政支农管理体制，改变多部门掌控、多条线管理、多项目投入的支农办法，实行集中拨付。采取直接补贴和减少扶持环节的办法，重点支持生态农业及农产品深加工，对于生态农产品生产加工项目税收，能减则减，能免则免。建立有利于保护自然资源和农业物种资源的生态补偿制度；建立以财政为主体，吸引社会资金多元化投入的农业投资机制，进一步健全政府扶持、多方参与、市场运作的农业担保、再担保和巨灾风险分散机制。

五、加强农村“三大合作”，创新组织形式

围绕发展现代农业和转变农业生产方式，加快发展土地股份合作组织和农民专业合作组织。创新土地股份合作模式，探索建立跨区域的土地合作总社或联社，重点在合作规模上取得重大进展。以县（市、区）为单元、以产品为纽带，鼓励建立专业合作联社，提高产品市场竞争力和农民话语权。围绕农业特色优势产业，重点发展壮大一批专业合作组织，促进农业产业化和高效农业规模化。

围绕构建农民增收长效机制，创新社区股份合作组织。把发展社区股份合作组织作为重点，通过明晰产权主体，让农民享有集体资产股权，建立健全利益共享、风险共担的管理运行机制。允许和鼓励社区股份合作组织预留一定面积的建设用地，统一使用、建设和经营，重点支持农民创业就业、增加财产性收入；允许和鼓励社区股份合作组织对其拥有的经营性用房进行翻建和改造，对废弃地、边角地整合利用，增加集体经济的资产；允许和鼓励社区股份合作组织采取增量扩股、现金配股等方式，充实壮大集体经济实力。

围绕做大做强“三大合作”，营造良好的发展环境。建立和完善财税政策支持体系，逐步改变合作组织越规范、税费负担越重、发展代价越大的矛盾，支持具备条件的合作组织向企业化、公司化方向发展。加快公共服务平台建设，进一步拓宽服务领域；推进合作组织法规建设，促进合作组织规范发展。

六、推进社会保障制度改革，促进城乡社会保障统一

建立城乡一体的社会养老保障制度。将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力、在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民纳入城镇企业职工基本养老保险范畴；将原参加农村养老保险的农村居民逐步纳入城镇养老保险。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇，努力实现城乡社会养老保障制度一元化。

建立城乡统一的社会基本医疗保险制度。统一城镇职工基本医疗保险制度，实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度在城乡的“五统一”。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，加快完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。

建立城乡一体的社会救助体系。不断完善城乡最低生活保障政策，积极落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制。加快统一城乡低保标准，完善社会医疗救助办法，提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。

七、创新政府公共资源配置机制，促进城乡基本公共服务均等化

建立城乡基本公共服务均等化制度体系。建立适应农民生产生活方式转变要求的基本公共服务标准体系；建立保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；建立民主决策、民主评议、民主监督的公共服务管理体制，形成覆盖全程、综合配套、便捷高效、城乡统一的社会化公共服务体系。

合理配置基本公共服务资源。建立城乡义务教育均衡发展机制，优秀师资配备向农村倾斜。建立城乡居民方便共享的公共卫生和基本医疗服务体系，鼓励医务人员向农村流动。建立统筹城乡的文化事业发展机制，城市文化功能向农村延伸。

推进城乡基础设施一体化。统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加快城乡道路、供水管网的“无缝对接”，促进城乡基础设施共建共享共用。加快城乡公交一体化。加强农村环卫设施建设，逐步实行城乡垃圾统一收集处理；加大农村环境综合整治力度，将村庄整治与村庄绿化相结合；加强生态环境保护，健全农村环境保护政策体系和长效管理机制。

八、加强社会管理体制改革，实现城乡社会管理一体化

统筹整合区域行政管理体制。探索“区镇合一”、“区镇互补”模式，促进资源整合，增强区域综合竞争优势。对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予必要的城市管理权限。完善政绩考核体系，根据区域主体功能定位，对不同区域实行不同的指标考核体系。

建立健全新型社区管理体制。按照地域相近、规模适度，有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变。依法推进“撤村建居”，逐步建立现代新型社区，加快建设社区服务中心，把社区服务延伸到自然村落，健全村级服务体系，完善城乡统筹的基层便民服务机制。

完善城乡一体的城市管理体系。推进管理中心下移，向乡镇派驻执法管理机构，依据管理区域的居住人口和面积，配备相应执法人员和装备，提高城市管理效率和覆盖面。加快建立健全与城市化相适应的“大防控”体系，全面提升城乡综合治理基础工作水平。