论作为公共政策的学业水平考试的逻辑——基于公共政策价值链的分析

张远增

学业水平考试作为我国的一项公共政策，具体包括初中毕业生学业考试和高中毕业学业水平考试。2002年教育部要求“不再进行普通高中会考的地方要建立和完善普通高中毕业考试制度”为开展高中毕业学业水平考试提供了空间，[1]2004年教育部要求新课程实验区的初中毕业生学业考试要单独命题，并将初中毕业生学业考试表述为“初中毕业生学业考试是义务教育阶段的终结性考试，目的是全面、准确地反映初中毕业学生在学科学习目标方面所达到的水平。考试结果既是衡量学生是否达到毕业标准的主要依据，也是高中阶段学校招生的重要依据之一。”[2]首次以公共政策的形式确定了学业水平考试的地位，2005年教育部又进一步明确了这个要求，[3]并在2008年强调“初中毕业生学业考试、考查科目的确定和组织实施，应由省级或地（市）级教育行政部门提出意见。要适当减少考试科目，探索行之有效的考查方式，切实减轻学生的学业负担。”[4]及要求普通高中新课程省份要加快建设在国家指导下由各省份组织实施的普通高中学业水平考试制度，[5]2010年教育部要求“建立普通高中学业水平考试制度，保证学生全面完成国家规定的各学科课程。深入推进高校招生考试制度改革，逐步把高中学生综合素质评价和学业水平考试的结果作为高校招生录取的重要依据。”[6]但是，无疾而终的高中毕业会考制度，以及现行的一些“一考多用”的初中毕业生学业考试均告诉我们，不按照学业水平考试作为公共政策的内在逻辑来执行学业水平考试，最终的结果必然是传统意义上的选拔性考试模式全面代替学业水平考试。

1 学业水平考试的逻辑定位

公共政策价值链是公共政策按照价值关系，以通过公共政策执行将价值形态的公共政策现实化为纽带，将若干公共政策由抽象到具体排列所形成的价值链。任何一个公共政策均至少镶嵌在一条公共政策价值链上。利用公共政策价值链可以清晰地析出学业水平考试的逻辑起点，以及以它为逻辑起点的公共政策活动。

图1清楚地表明，学业水平考试作为公共政策既镶嵌在“公共政策价值链：F→G→C”和“公共政策价值链：F→A→B→C”上，又镶嵌在“公共政策价值链：C→D→E”上。反映出它既是中央政府执行公共政策的结果，又是地方政府、事业单位及公众联合执行公共政策的逻辑起点。

2 学业水平考试自身的逻辑

基于“振兴行动计划”确定考试的价值导向、基于“课程标准”的总目标建立学业水平标准、以“课程标准”的内容标准确定考试范围、以生为本设计考试的试卷是学业水平考试作为公共政策的内在逻辑，兹分述于下。

2.1 基于“振兴行动计划”确定考试的价值导向

学业水平考试作为公共政策本身所展示的就是一种价值，具有引导和激励人们去追求和实现这种价值的作用。学业水平考试尽管具有绝对和超越时空的意义，但当下的表现形式却是现实和具体的，用具体的考法引导和激励着人们基于获得学业水平考试所蕴含价值的价值行动。为此，学业水平考试在确立自己当下的价值意蕴时，必然首先考虑自己价值的时代性，确保自己价值引领和激励作用所导致的价值活动的主体不发生异化。

“课程标准”的课程理念、总目标及内容标准尽管均蕴含着有关学科教育之价值的主张，但这种价值主张更多地体现在对教法和教学过程常规性的价值导向上，具有相对稳定性，不能及时彰显当下人们对相关学科教育之价值的诉求，因而难于满足学业水平考试价值导向之时代性对价值形式的要求。

《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称为“振兴行动计划”）根据国情及举办基础教育的根本目的，明确而权威地提出了当下基础教育应该追求的价值及追求价值策略的方法，所构画的价值具有很强的时代性，不仅能用满足当下需要的形式兑现，而且获得这类价值者还能得到额外的奖励。显然，“振兴行动计划”所蕴含价值的价值引领和激励作用，为学业水平考试所需要的价值引领和激励作用奠定了客观、现实的基础。

图1 学业水平考试所在的公共政策价值链

因此，为了最经济和最大化满足自己所蕴含价值的时代性需要，学业水平考试自然会选择基于“振兴行动计划”确定自己的价值导向，这是它作为公共政策的第一个逻辑。需要指出的是，随着“振兴行动计划”时效的失效，其所蕴含价值的时代性也会丧失，到时应该基于它的替代品重新确定考试的具体价值导向。

2.2 基于“课程标准”的总目标建立学业水平标准

图1中的公共政策价值链“F→G→C”内在地规定了确立学业水平考试标准的依据。“课程标准”所确立的学业水平标准，为实施学业水平考试提供了直接的学业水平标准，其试卷形式所表明的学业水平要求才是具体、确定的学业水平标准（简称为实然学业水平标准）。实践中，实然学业水平标准只是学业水平标准的表示形式，并不能与“课程标准”所规定的学业要求形成一一对应的关系。而且，“课程标准”对学业目标（标准）的表达有课程理念、总目标及内容标准三个层次，究竟直接依据哪一个层次为准建立实然学业水平标准，没有明确的规定。

课程理念反映了“课程标准”对学业水平的总要求，具有高度抽象及脱离具体学科的特点，但缺乏具体、明确、确定的表示形式。从当前基于学科举行学业水平考试的做法而言，脱离具体学科，实然学业水平标准无从谈起。因而，学业水平考试的学业水平标准不能直接来源于“课程标准”的总目标。

内容标准反映了“课程标准”对学习过程和学习范围的要求，本质上是对不达成“课程标准”总目标的免责性规定，其特点是只对教学结果作出局部、具体、明确规定，但没有对教学结果作出总体、具体、明确的规定。因此，内容标准的价值在于明确教学范围，而结合其上的认知水平和过程性的要求则只具参考意义，并不能作为确定学业水平标准的依据。①需要指出的是，“课程标准”之“内容标准”中的知识（或事实）对结合其上的认知水平和过程性的要求，可以作为监控具体教学过程不增加学生负担的依据。从这个意义上讲，教学过程监控应该鼓励降低内容标准中的知识（或事实）对结合其上的认知水平和过程性要求但能达到“课程标准”之总目标的教学，促进有创造性的教学，提高教学的效率和效益。事实上，这涉及教学的自由裁量权问题，它超出了本文讨论的范围，在此不再赘述。

总目标反映了“课程标准”对具体学科学业水平的总要求，具有突出学科（科目）及较为抽象的特点，但缺乏用有关学科（科目）具体、明确、确定的知识、技能、思想方法表达的学业水平。尽管如此，借助内容标准所确定知识范围却能形成总目标的多种具体形式，将这些形式经过筛选和合理搭配，能够构成总目标所确定学业水平标准的等价形式。

由此可见，从我国学业水平考试的实践出发，确定学业水平标准的直接依据只能是“课程标准”总目标。基于“课程标准”的总目标确定学业水平标准，是学业水平考试作为公共政策的第二个逻辑。

2.3 以“课程标准”的内容标准确定考试范围

公共政策的本性决定了用于构造学业水平考试的“材料”，应该满足公开性、可及性和可用性②所谓公开性这里指用于构造学业水平考试的对象对学业水平考试所有的当事者而言，其通过当下正常行使知情权的途径，均能详细了解到该对象的全部内容。所谓可及性这里指用于构造学业水平考试的对象对学业水平考试所有当事者而言，其通过当下正常的获得途径均能获得其全部的内容。所谓可用性这里指学业水平考试的当事人均能用构造学业水平考试的对象构造出具体的、可观测的学业水平考试。的要求。图1中的公共政策价值链“F→G→C”则告诉我们，“课程标准”内在地确定了用于构造学业水平考试的“材料”。

尽管“课程标准”之“内容标准”确定了实现“课程标准”总目标之常模性的通用策略和方法，但在教育实践中，特定的教师与学生的组合还能形成实现“课程标准”总目标的其他更为有效的策略与方法。因而，按照公开性、可及性和可用性的要求，作为公共政策的学业水平考试，不能将“课程标准”之内容标准的认知和过程性要求”列入考试的范围。对于学业水平考试而言，只有“课程标准”之“内容标准”所规定的知识、技能及思想方法才同时满足公开性、可及性及可用性的要求。除此以外的知识、技能及思想方法，则取决于实际的教育活动，与学校、具体施教的教师及学习的学生有密切关系，难于满足公开性、可及性及可用性的要求。

因此，必须用“课程标准”之内容标准明确提出的全部知识、技能及思想方法，作为具体考试唯一具有合法性的范围，它是学业水平考试作为公共政策的第三个逻辑。

2.4 以生为本设计考试的试卷

所谓以生为本设计试卷即指以确保学生能有效、充分展示自己的学业水平为标准确定试卷的结构和测量环境，它是学业水平考试作为公共政策的第四个逻辑。其中，试卷结构包括试卷的认知风格结构、题型结构、载体结构、内容领域结构及呈现方式结构等，以生为本的具体要求体现在以下各方面：

认知负荷理论的研究表明，认知风格对学习者的认知负荷有显著的影响，认知风格与信息呈现方式匹配时的认知负荷低，认知风格与信息呈现方式不匹配时的认知负荷高。[7]因而，要设计能引发每种认知风格③如具有代表性的认知风格及划分有依存性—独立性、聚合型—发散型、整体型—序列型、言语型—表象型、冲动型—沉思型、继时型—同时型、齐平化型—尖锐化型等，它们对于试卷所列问题的表述方式，以及解答问题的思考策略和试卷各题目的呈现顺序及相互之间的关系均有不同的要求。例如，场依存型认知风格适合解决与所学内容具有高相似性的新问题，而场独立型认知风格适合解决与所学内容具有低相似性的问题低相似性的问题，这就涉及试卷适度创新试题设计的问题；整体型认知风格适合解决不设计小题的大题，而序列型认知风格较为适合解决由若干小题序列构成的大题；齐平化型认知风格适合解答题目或已知之间存在明显区别且不强调细节的题目所构成的试卷，而尖锐化型认知风格适合解答题目之间或已知之间不存在明显区别且强调细节的题目所构成的试卷。最佳有效认知负荷适当，呈现方式机会均等的试卷认知风格结构，使达到学业水平标准能合理利用认知资源解答问题的试题。

在确保学生所展现学业水平误差最小的前提下选择题型设计试题，使得整卷的误差控制在考试结果所允许的误差范围内设计试卷的题型结构。以造成测量误差的主要来源④测量者、测量对象及测量工具是造成测量误差的主要来源。除这三个来源外，测量环境也是造成测量误差的主要原因。但是，在测量环境相同的条件下，测量环境所导致的误差是系统误差，它对测量对象全体的影响是相同的。因而，只有在环境所造成的误差具有选择性（即针对特定的测量对象或测量者能导致误差）时，对测量测量环境设计就是环境的控制才对解释测量结果之间的差异具有实质意义。防范出现环境造成具有选择性误差现象正是测量环境设计所需要解决的问题。为标准可以将题型划分为选择题型、填空题型和解答题型。在测量对象诚实参加测量的前提下，⑤在学业水平考试实践中，考生为了自己的利益最大化，在解答选择题时可能出现凭猜测作答的现象，尽管学生的这种做法主观恶意造成的测量误差。但是，这在一定程度上也可以归结为测量工具自身缺陷（对产生误差的诱因控制不严密）所造成的误差。选择题型控制了测量者误差和测量对象误差但凸显了测量工具误差，填空题型控制了测量工具误差和测量者误差但凸显了测量对象误差，解答题型控制了测量工具误差和测量对象误差但凸显了测量者误差。

依据考生学习投入、学习成就及学习投入产出比，在“课程标准”之“内容标准”所确定的范围内，确定试卷直接覆盖的知识、技能及思想方法的比例，确保试卷的内容领域结构兑现和鼓励考生日常既有效又有价值的学习，设计试卷的内容领域结构。

按照既满足试卷所运用的载体有利于考试所覆盖的同一学业水平的考生均发挥自己的水平，又满足试卷所运用的载体为考试所覆盖的每个考生所提供的发挥自己的水平机会是相等的，不存在对部分考生有利，而对部分考生不利的情况的要求，设计试卷的载体结构。

从有利于考生发挥水平的角度，设计多样化地、有利于提高考试效率，降低考试成本的试题呈现方式结构。现行的学业水平考试大多采用纸笔闭卷考试的形式进行，一般采用一次性的、统一的、书面、纸质方式将试题呈现给考生，随着现代信息技术的运用，利用计算机技术采用个性化的、非纸质的、电子版的方式，将试题呈献给考生已经成为可能，设计试卷呈现方式结构要充分吸收和利用这方面的成果。

3 执行学业水平考试的逻辑

自由裁量权指主体在公共政策执行过程中在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行选择并确定执行内容及行为方式的权力，它是各地执行学业水平考试的逻辑。公共政策执行的内在逻辑要求，任何具体的学业水平标准除了其在同一学业水平标准的本质不能存在差异之外，其表征的形式（包括认知风格结构、题型结构、载体结构、内容领域结构、认知水平结构及呈现方式结构）可以存在差异。制约学业水平考试实施的有学生、教师、学校、教育行政部门、学生利益联合体、命题者及其他组织的自由裁量权。实践中，具有正当性的地方性学业水平标准，必须充分确保这些自由裁量权所追求价值的实现。

尊重学生的自由裁量权。实然的学业水平标准必须具有本地学生的特色，具体的考法应将符合素质教育要求的、具有效率和效益的学习策略与方法，转化为优质学的具体表现，为具有这类学习风格的学生获得好的学业水平等级创设条件，强化、引导学生平时重视形成并完善自己的学习风格，优化自己的学习效率和效益。

尊重教师的自由裁量权。实然学业水平标准必须具有本地教师的特色，具体的学业水平考试必须将复合素质教育要求的具有特色的教，转化为优质的教，使具有自己独特教学风格的教师获得好的教学绩效，从而强化和引导教师重视形成自己的教学风格。

尊重学校的自由裁量权。实然学业水平标准及具体的考法，必须包含考试所覆盖范围内各学校按照素质教育精神所形成的办学特色，体现本地优质教育的特征，有利于具有办学特色的学校证明自己具有优良的教育绩效，引导和强化本地教育向优质教育看齐。

尊重教育行政部门的自由裁量权。当地学业水平考试试卷所展现的学业水平标准，必须体现出教育行政权部门依法和按照素质教育要求确定的本地区教育标准、教育内容、教育策略与方法的要求，用考生的考试的结果为当地政府举办人民满意的基础教育提供证据，激励和引导教育行政部门致力于发展优质的基础教育⑥需要指出的是，尊重教育行政部门的自由裁量权与只按照教育行政部门的自由裁量权办是两种完全不同的做法。前者指的是教育行政部门的自由裁量权对于学业水平考试只具有参考意义，只有具有引导提高基础教育质量的做法及其所产生的结果才能实质性地成为学业水平考试的标准并影响到具体的考法；后者则指教育行政部门的自由裁量权及其所产生的结果要绝对、无条件地成为学业水平考试的标准并影响到具体的考法。我国现行的学业水平考试在很大程度上是按照教育行政部门的自由裁量权办的考试，一方面，在考试范围有行政隶属关系时，它有助于建立上级教育行政部门的权威，使得学业水平考试成为上级教育行政部门管理下级教育行政部门的工具，而在考试范围没有行政隶属关系时，它又使得学业水平考试成为同级教育行政部门利益博弈的场所；另一方面，它又使得实际举办学业水平考试的最高教育行政部门获得了其掩盖教育渎职，摆脱其上级管理部门追究渎职责任的正当理由，使得各地之间所呈现的教育质量差异缺乏正当性。。

尊重学生利益联合体的自由裁量权。学生利益联合体是通过直接投资学生的一种获利性组织，[8]实然学业水平标准应该体现学生利益联合体通过选择最适合自己，并能使自己利益最大化的接受基础教育方式形成自己所获得的学业水平，具体的学业水平考试必须按照有助于形成促进学生发展的投资环境，引导和激励学生利益联合体促进实施素质教育，同时防止学生利益联合体通过学业水平考试非法获利的原则，设置考试学科（科目）及内容，选择考试载体，确立具体考试方法及试题难度结构。

尊重命题者的自由裁量权。鼓励命题者基于探索和创新考试理论与实践及提升自己专业水平的需要，按照既不违反学业水平考试规定又不与学业水平考试规定简单一致的编制试题原则，设计和编制学业水平考试的试题，以此证明命题者工作的专业性、创造性和不可替代性，并激励和引导学业水平考试的理论与实践研究。

尊重其他组织⑦在本文，其他组织泛指除学生、教师、学校、教育行政部门、学生利益联合体及命题者之外的具有法人资格的存在形式。的自由裁量权。一方面，实然学业水平标准要体现其他组织作为公民的表现形式，随着自身的发展和完善程度的提高，对教育质量标准及办基础教育的策略与方法提出的新要求；另一方面，实然学业水平标准及其考试方法，要为其他组织中涉及提供基础教育服务的部分，提供其所开展服务具有优质、特色方面的论证，确保其能获得利益最大化的回报，引导和激励其他组织关注和投资基础教育。

4 我国学业水平考试问题的求解

求解我国学业水平考试存在的问题，首先需要按照解决学业水平考试所涉及的科学规律是否成立？（简称为科学性问题）如果学业水平考试所涉及的科学规律那么运行这些规律的客观条件是否具备？（简称为可行性问题）如果具备学业水平考试所涉及科学规律所运行的客观条件那么学业水平考试是否具有价值？（简称为价值问题）如果学业水平考试具有价值那么其价值是否比其他备选政策的价值均大？（简称为价值优化问题）[9]，对学业水平考试存在的问题进行定性（表1）；然后，采取不同的策略和方法解决这些问题。

解决科学性问题的策略与方法是强调遵循教育测量规律设计考试。即检视实然学业水平考试所规定的功能是否超出了学业水平考试内在规定性所确定的功能，强化学业水平考试必须按照事先公开、明确的标准，遵循教育测量原理进行设计，在标准许可的范围内可以兼顾区分考生的需要进行设计，但绝不允许根据区分考生的需要离开标准进行设计。建立全国统一的学业水平考试可供选择的范围，维护学业水平标准的权威性、统一性及可通约性。例如，我国普通高中学业水平考试采取必考科目和自选考试科目相结合的模式，将每门考试的课程内容分成若干单元在一至二年内分几次考完就是一种可行的选择。[10]

解决可行性问题的策略与方法是建立两个标准。一个标准是指依据我国现行各科目“课程标准”总目标的规定，结合本地区实际研制相应的学业标准，并只以各“课程标准”之“内容标准”所规定的具有学科（科目）意义的知识、技能、能力及思想方法确定统一的考试范围。另一个标准是指教育部制定举办学业水平考试之资格的国家标准，以及公开、程式化、可监督的资格认定程序，并将这个标准用制度的形式确定下来。与此同时，以教育不作为对具有获得举办学业水平资格能力而没有达到举办学业水平考试所需资格标准的有关教育行政部门进行问责。

表1 当前我国学业水平考试作为公共政策之存在问题的定性

解决价值问题的策略与方法是彰显一个导向。先由全国人大教育科学文化卫生委员会对我国课程的价值诉求（即公共政策价值链“F→A→B→C”的价值诉求、目标及相应的价值活动规范）进行违宪审查，确认其价值选择是否合法。[11]在此基础上，按照图1所表明的的关系，将课程的操作规定与学业水平考试放在平等的地位上，以满足发展基础教育的需要为标准，确立二者之间的关系，使二者能和谐相处，确保考试有明确地促进实施素质教育导向。从当前情形看，当务之急是使学业水平考试获得应有的独立地位，成为国家在价值导向层面监督课程改革、评判课程改革效果及指导和完善课程改革实践的重要工具。

解决优化价值问题的策略与方法是形成三个机制。其一，实然学业水平考试公正、公平及价值最大化地兑现学生、教师、学校、教育行政部门、学生利益联合体及其他组织等，基于自己学业水平考试自由裁量权所形成价值的机制；其二，实然学业水平考试通过自己的实践，持续地为自己提供具有当前条件下同类做法中最好公平性和合理性方面公开辩护的机制；其三，形成能使学生、教师、学校、教育行政部门、学生利益联合体及其他组织的自由裁量权，能直接交互交互作用的学业水平考试学业水平考试命题机制。如果形成不了这样的机制，那么其自身存在和运行的必然性最终也会丧失。

[1] 教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知（教基[2002]26号）[Z].2002.

[2] 教育部办公厅关于印发《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》的通知[Z].2004.

[3] 教育部关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见（教基[2005]2号）[Z].2005.

[4] 教育部关于深入推进和进一步完善中考改革的意见(教基[2008]6号)[Z].2008.

[5] 教育部关于普通高中新课程省份深化高校招生考试改革的指导意见(教学[2008]4号)[Z].2008.

[6] 教育部关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见(教基二[2010]3号)[Z].2010.

[7] 丁道群,罗扬眉.认知风格和信息呈现方式对学习者认知负荷的影响[J].心理学探新,2009(3):37-40(68).

[8] 张远增.关于中考改革若干问题的思考[J].教育发展研究,2000(9):78-81.

[9] [美]弗兰克·费希尔，著.吴爱明，等，译.公共政策评估[M].北京:中国人民大学出版社.2003：16-19.

[10] 杨向东,崔允漷.关于高中学业水平考试的比较研究[J].全球教育展望,2010(4):7-14.

[11] 刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J].教育研究,2002(4):15-19(73).