功能观视角下的社会保障“费改税”分析

李 标，余许友，杨新华

（阜阳师范学院 经济与管理学院，安徽 阜阳 236041）

功能观视角下的社会保障“费改税”分析

李 标，余许友，杨新华

（阜阳师范学院 经济与管理学院，安徽 阜阳 236041）

社会保障具有公平保障每一个居民基本生活需求进而维护社会安全与稳定的功能，理应作为公共产品由政府提供.而是否将筹集社会保障资金的方式由目前的社会保障费更改为社会保障税的争论一直没有平息.功能观视角下，以征收社会保障税的方式筹集社会保障资金，使得社会保障制度具有明显的收入再分配功能，能够体现出社会保障制度存在的价值和意义.

社会保障费；社会保障税；私人产品；公共产品；基尼系数

改革开放后形成的社会保障制度在推动我国市场经济发展的同时也产生了不少的问题，而能否通过改变社会保障资金的筹资方式来解决这些问题成为政府面临的艰难抉择.

1 关于社会保障是否应该“费”改“税”的文献综述

我国政府在上世纪九十年代中期提出要逐步开征社会保障税.自此，社会保障税引起了学术界的高度关注，许多学者对是否应将社会保障费改为社会保障税这一问题进行了深入研究，但至今仍未取得统一的认识.

不少学者通过研究认为，现行的社会保障缴费制度由于存在各种问题，已无法适应社会的需求，应尽快开征社会保障税.龙卓舟指出，社会保险具有的强制发生性的特点决定了它的筹资手段必须是税收，而不是费.[1]赵文平分析了开征社会保障税的必要性，并从多角度探讨了开征社会保障税的可行性，从而提出开征社会保障税.[2]

对此，有学者持不同观点，认为我国不应开征社会保障税或者现阶段不宜开征社会保障税.郑秉文认为社会保障费改税意味着将个人供款与未来待遇的联系割裂开来，因此不宜以社会保障税取代社会保障费.[3]李建平认为我国现行的多层次的社会保障制度安排根本无法统一税负，开征全国性的社会保障税.[4]刘亚玮比较了社会保障税与社会保障费的异同点，指出在金融危机背景下，不宜增开社会保障税.[5]

综上，学者们多将“费改税”争论的焦点集中在如何更好地使用这两种筹资方式筹集社会保障资金的技术层面，而对税费之间的本质区别以及哪种方式更符合当前社会现状的需要这两个问题却探讨不多.

2 社会保障费和社会保障税的本质区别

2.1社会保障费具有私人产品的特征

由于我国的基本国情和历史原因，现阶段实行的社会保障制度呈现出多层次，条块化的制度格局.以最主要的基本养老保障制度为例，对于占全国人口半数以上的农民多年来一直被排除在基本养老保障制度以外，从始至终都没有享受到退休金.直到2009年国务院才出台了新型农村社会养老保险政策，其融资方式采用个人缴费、集体补助以及政府补贴的形式.

上述农村居民养老保险制度以及城镇企业职工养老保险制度均采用缴纳社会保障费的方式筹集社保资金.其缴费方式具有的显著特点是：在以社会保障缴费的形式筹集资金的情况下，缴费者的缴费数额与未来待遇之间的关系存在比较紧密的精算关系.[6]换句话说，在这种社会保障缴费体制下，缴费者缴费越多，未来领取的退休金越多，缴费越少，未来领取的退休金越少，不缴费则未来就不能领取退休金，可归纳为多缴多得、少缴少得、不缴不得.这种方式使得社会保障具有完全的私人产品特征，不具有收入的再分配功能，即作为一种由政府提供的私人产品，在进行等价有偿交换过程中，购买社会保险的缴费者缴费越多，由政府向其提供的产品就越多，缴费越少，向其提供的产品就越少，对于不缴费者则不向其提供这种产品.

社会保障费筹集方式具有的自愿缴费的特点，使得广大的农民和城镇居民中的低收入者由于没有交费或者交费很少，无法获得社会保障或者只得到很少的社会保障.

2.2社会保障税具有公共产品的特征

然而，保障每一个公民最基本的生活需求应是建立社会保障制度的初衷，而不论其有无缴纳社会保障资金的能力.

尽管税收的无偿性特征可能与社会保障资金具有的有偿性特征相矛盾，但通过对税收的无偿性进行分析，就会发现税收也是有偿的，从整体而言，社会主义社会税收的本质是“取之于民，用之于民”，因此税收具有整体上的有偿性.对于社会保障税来说，这种整体上的有偿性，表现为偿还的非对应性，并不表现为明显的一一对应关系.换句话说，对于某一个具体的纳税人来说其缴纳的社会保障税款与从政府那里获得的社会保障价值不一定对称，获得的社会保障价值可能低于其缴纳的税款也可能高于其缴纳的税款.当然所有征收社会保障税的政府在向纳税人提供社会保障时都做如下安排：将从富人那里征收的较多税款，转移给缴款较少的穷人，力争向富人和穷人提供差别不大的社会保障.

这种“劫富济贫”的分配思路体现出社会保障制度的收入再分配功能.可见社会保障费改税意味着社会保障由私人产品转换为公共产品，从而使得社会保障制度拥有了收入再分配功能.

3 开征社会保障税的现实意义

认清社会保障费和社会保障税之间的本质区别，将对当前我国社会保障制度的改革具有指导性意义.将社会保障费改为社会保障税的决定因素应在于当前的社会经济发展现状是否需要这种收入再分配功能.

表1 1998年到2009年我国居民收入基尼系数表[7]

改革开放后实行的效率为先的发展思路在推动经济持续发展的同时，也带来了收入分配的贫富差距问题.由表1可以看出，反映社会贫富差距的居民收入基尼系数早已超过0.4的警戒线，并持续攀升至2009年的0.470，表明近年来社会贫富差距日益增大.

日益增大的贫富差距不仅制约了经济的进一步发展，同时还危害了社会的稳定.首先，贫富差距持续拉大是导致居民消费倾向下降、消费需求不足的重要原因.一般来说，随着富人收入的快速增长，富人消费支出占收入的比重逐渐下降，而穷人却因收入增长幅度较小限制了消费支出，最终导致社会总体消费倾向下降，造成消费需求不足.其次，过于悬殊的贫富差距会造成社会阶层分化，损害社会公平正义，危害社会和谐.不断扩大的贫富差距会加剧社会阶层的分化，形成处于对立面的富人阶层和穷人阶层，一旦普通民众对当前贫富差距的现状不满，从而诱发仇富心理以及针对富人的犯罪活动，必将危害社会的稳定与和谐.

可见尽快解决贫富差距问题不仅能够促进经济的持续发展，还能保证社会的和谐稳定，其重要性和紧迫性不言而喻.应立即采取各种有效措施努力缩小贫富差距，保障财富的公平合理分配.而作为一个现代化市场经济国家，缩小贫富差距的最有效方式就是通过国民收入二次分配中的税收和支出政策等进行收入和财富再分配，对贫困阶层进行救济与社会保障，这不仅是政府的基本职责所在，也是保障政治公平和权力的内在要求.

将社会保障费改为社会保障税带来的最大变化就是社会保障具有了再分配功能，这一点对于缩小我国持续拉大的收入差距意义重大.尽管对社会保障制度的安排并不能从根本上解决贫富差距持续拉大的社会现实，但是在我国财政收支政策不能缩小居民收入差距的社会背景下，社会保障税筹资方式所具有的再分配功能将显得弥足珍贵，这一筹资方式必将对贫富差距的持续拉大起到逆向调节的作用.

4 解决“费改税”过程中应注意的几个问题

4.1有关农民的纳税人身份问题

社会保障制度用来保障全体社会成员的特点决定了社会保障税必须以全体社会成员作为纳税人，因此将农民纳入社会保障税纳税人范围应是毋容置疑的.对此，部分学者存有不同意见，他们认为农民由于收入水平较低，没有能力做社会保障税的纳税人，等于是在相当长的一段时期内把这部分人口排除在纳税人资格之外，在实践中就会造成人为的“社会排斥”.[8]

然而不能因为农民的纳税能力低或者没有纳税能力就认为农民不具有纳税资格从而将农民排除在社会保障覆盖体系之外.社会保障费改税后，政府利用征收的社会保障税向全体公民提供普享型的社会保障，即使某个农民因为家庭困难而没有交税仍然应当获得政府提供的最基本的社会保障.事实上正是社会保障费的筹资方式在公民自愿缴费的情况下，才会导致大量的农民因为没有缴费而被“合理合法”地排除在社会保障体系之外，造成人为的“社会排斥”.

4.2关于对财政负担增加的担忧问题

少数学者认为，开征社会保障税意味着社会保障基金的筹资由国家负责，这样做会加大政府的财政负担.[9]

担心社会保障费改税会加大政府财政负担的观点不能成立.社会保障制度作为一种公共产品，理应由政府来提供，费改税后，即使政府承担起社会保障的无限责任，也并不必然加大政府的财政负担.政府只需将征收的社会保障税进行重新分配后以社会保障支出的形式返还给全体纳税人即可.在这一过程中，即使存在少量的社会保障支出资金缺口，政府还可使用一般税收收入弥补这一缺口，不会大幅增加政府的财政负担.

4.3社会保障税的税种归属问题

社会保障制度建立的目的是保障每一位公民最基本的生活需要，不应因地区经济状况的显著差异而明显不同，更何况对社会保障需求更多的往往是经济状况较差的地方.因此社会保障税应作为中央税才更符合社会保障的本质含义，能够有效发挥其收入的再分配功能.但当前我国社保资金统筹层次过低表明距离中央统筹还有很大差距，这种现状也决定了现阶段不宜将社会保障税一开始就作为中央税种来征收，因此可先作为地方税种开征社会保障税.

但从长期来看，社会保障税只有成为中央税种才能缩小地区之间的经济水平差距，利于劳动者的合理流动.为此，短期内应尽快提高社会保障的统筹层次，待时机成熟时将其转归为中央税种.

〔1〕龙卓舟.开征社会保障税：社会保障制度的本质要求[J].财经理论与实践，2008（3）：82—85.

〔2〕赵文平.浅议我国开征社会保障税的必要性和可行性[J].财会研究，2010（8）：23—25.

〔3〕郑秉文.从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税[J].宏观经济研究，2007（3）：17—21.

〔4〕李建平.社会保障“费”改“税”的制度性约束[J].中央财经大学学报，2005（7）：28—30.

〔5〕刘亚玮.理性看待开征社会保障税的思考[J].劳动保障世界（理论版），2010（5）：20—23.

〔6〕〔9〕陆解芬.对我国社会保障税费争论的思考[J].财会研究，2010（2）：23—25.

〔7〕张超.“十二五”期间我国开征遗产税问题思考[J].预算管理与会计，2011（2）：15—18.

〔8〕郑秉文.从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税[J].宏观经济研究，2007（3）：17—21.

F810.42

A

：1673-260X（2013）01-0062-03

安徽省教育厅人文社科重点项目资助（2010sk327zd）