超越“华盛顿共识”的新一代经济发展理论评析

张慧君

摘要：“华盛顿共识”的失误促使经济发展研究领域兴起一波超越“华盛顿共识”的浪潮。新一代经济发展理论具有鲜明的特征：一是发展观念更具有包容性，即强调公平的发展、民主的发展、包容性发展和可持续发展；二是关注影响发展的深层因素，包括制度与治理、经济结构的变迁、人力资本与创新，以及资源环境约束；三是反对华盛顿共识推荐的“最优制度实践”，探寻更加多元的发展路径；四是采取“发展诊断”和“因势利导”的方法，为发展中国家提供有效的政策制定框架。面对后危机时代全球经济的深刻变革，新一代发展理论需要对现有理论范式进行整合，并采取更加开放的研究视角，为理解全球经济发展新格局提供更加有效的分析框架。

关键词：超越“华盛顿共识”；新一代经济发展理论；包容性发展；发展诊断

中图分类号：F061.3 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2013）03—056—05

一、“华盛顿共识”的失误与新一代经济发展理论的兴起

20世纪90年代，“华盛顿共识”成为经济发展领域占据主导地位的理论范式和政策制定依据。这一共识代表了总部位于华盛顿的世界银行、国际货币基金组织、美国财政部，以及一些华盛顿智库关于发展中国家经济改革的政策主张。华盛顿共识的最初版本包括十项改革建议，其后虽有所修正，但恰如斯蒂格利茨所言：“世界上绝大多数人心目中的‘华盛顿共识是指以私有化、自由化和宏观稳定为主要内容的发展战略，以及基于对自由市场的坚定信念并且旨在削弱，甚至最小化政府角色的一系列政策。”然而，华盛顿共识推荐的改革措施并未收到预期效果，反而使发展中国家坠入经济衰退和社会危机频发的陷阱中。

华盛顿共识主导下的改革之所以带来严重恶果，源于新自由主义经济思想对现实世界经济发展的误读，以致产生了一系列政策失误：一是过于狭隘的目标和政策工具，即只关注资源配置效率改进和GDP增长，而忽略更加广泛的发展目标与手段；二是秉承“市场原教旨主义”信条，过度迷信市场可以自动引致经济良好运行；三是忽视实现目标的可行过程，即预先设定了一系列理想的市场制度，但许多制度在欠发达国家并不存在；四是采取经济简约主义的视角来看待发展，忽略支撑经济发展的各种非经济因素，如政治、社会、文化和生态等因素。

鉴于华盛顿共识的严重失误，从20世纪90年代末开始，一批经济学家试图摆脱新自由主义发展观的束缚，探寻更加有效的发展战略，由此推动了超越“华盛顿共识”的新一代经济发展理论的兴起。如果我们将二战后到20世纪70年代以“旧结构主义”和政府全面干预论为核心的发展理论和政策称为发展经济学的1.0版本，将20世纪80～90年代由华盛顿共识主导的发展理论和政策称为发展经济学的2.0版本，那么，正在兴起的更具有包容性的新一代发展理论则称得上是发展经济学的3.0版本。

二、新一代经济发展理论的研究主题与主要特征

经济发展的理论思潮总是伴随现实环境的变化发生着动态演进。每一代经济发展理论都在发展观念、驱动发展的因素、促进发展的路径，以及指导发展的政策框架方面各具特色，新一代经济发展理论也不例外。

1.更具包容性的发展观。20世纪90年代以来，发展经济学领域逐渐形成了一种共识：发展中国家不应仅仅关注国内生产总值的增长率，而应当努力实现“人的全面发展”。这种发展观的转变意味着在经济发展的目标中应当包含更加广泛的内容。倡导广义发展观的重要代表人物阿玛蒂亚·森，将发展看作是扩展人们享有真实自由的过程。这种实质意义的自由包括免受困苦、饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡，以及接受教育、享有参与政治的权利自由。自由既是发展的目标也是发展的手段，促进发展的五种最重要的工具性自由包括：政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保以及防护性保障。斯蒂格利茨也呼吁形成一种新的发展范式，该范式拥有更加广泛的目标：提高生活标准，改善卫生和教育的条件；寻求可持续发展，保护资源和环境；促进公正的发展，确保所有群体能享受发展成果；实现民主的发展，公民能以各种方式参与发展决策。在发展经济学家的不断推动下，外延更加广泛、内涵更具有包容性的发展观逐步影响到政策实践领域。2007年，亚洲开发银行提出了“包容性增长”的概念，以及促进包容性增长与社会和谐的政策框架。包容性增长被界定为机会平等的增长，它既强调通过经济增长创造就业与其他发展机会，又强调发展机会的平等，从而实现社会公平与增长的相互包容。在促进包容性增长的过程中，政府可以发挥三方面作用：一是加大对教育、医疗等基本公共服务的投入；二是确保制度和政策的公平性；三是构筑抵御风险的社会保障体制，消除贫困。世界银行认为，包容性增长既强调增长的速度，也强调增长的方式，它要求经济增长的基础更加广泛，增长的成果能够惠及贫困人口。包容性增长的关注点在于促进“生产性就业”，而不仅是直接的收入再分配。增长与发展委员会也指出，成功的经济增长战略必须致力于实现机会均等，尽管机会均等并不能保证结果均等，但政府应当努力控制不平等现象。实现包容性发展也要关注环境问题，否则会导致未来被迫进行代价高昂的修复工作。由此可见，强调发展的公平性、民主性、包容性和可持续性，成为新一代发展观的鲜明特征。

2.关注驱动经济发展的深层因素。与华盛顿共识仅仅关注提高市场运行效率的宏观经济政策不同，新一代发展理论更加注重驱动经济长期发展的深层因素。这些因素主要包括制度与治理、经济结构的演化、人力资本与创新，以及资源环境约束。

制度是决定一国经济成败的关键，“治理”被视为一个社会广泛存在的制度的核心部分。阿西蒙格鲁将与治理相关的制度划分为三种类型：形成集体决策、制约利益集团的政治制度；政府提供公共产品和服务的能力；协调经济主体行为的经济规制制度。一套有效的制度安排和治理结构能够促进投资增长、技术创新以及人力资本积累，无效的制度则会抑制这些生产性活动。诺思、沃利斯和温加斯特认为，从历史经验来看，欠发达国家实现经济发展的关键是从“自然国家”到“开放准入秩序”的转型。与依靠权力垄断创造租金的“自然国家”不同，在“开放准入秩序”中，所有公民都能建立经济、政治和社会组织，以实现其利益。由于开放的自由进入和竞争，任何垄断租金都不会长期存在。福山进一步探讨了不同治理制度对经济发展的影响。在他看来，国家能力对促进欠发达国家的经济发展更加重要。一个强大的发展型政府，能够维持政治秩序，并推行支持增长的政策。发展经济学家普遍认为，“治理改革”应当成为新的发展议程中的重要一环，包括消除腐败、改进法治、提高公共部门的责任和效率，以及确保公民的准人权和表达权。

经济结构是影响发展绩效的另一深层因素。然而，由于旧结构主义学派提出的进口替代战略、政府计划干预等政策并未使欠发达国家扭转贫穷落后的面貌，20世纪70年代后，结构主义发展经济学逐步走向衰落。进入21世纪以来，一些经济学家试图“将结构转变重新带回经济发展研究的核心”，其中最具代表性的理论当属林毅夫提出的“新结构经济学”。新结构经济学认为，一国的要素禀赋结构在不同发展阶段呈现不同的特征，由此决定了该国的产业结构具有阶段性差异。经济发展是一个产业结构不断升级和基础设施不断改善的动态过程，这种变迁需要一个内在的协调机制，以降低企业的交易成本并补偿风险投资。与旧结构主义不同，新结构主义并不排斥市场的作用，反而将其视为资源配置的核心手段；同时，新结构主义也反对政府无用论，认为政府可以在产业升级过程中扮演重要角色，如提供新产业信息、协调不同企业的关联投资、为创新企业补偿信息外部性，以及鼓励外商投资培育新产业。

促进发展的第三个深层因素就是人力资本与创新的作用。20世纪80-90年代的内生性增长理论将技术进步内生化，掀起了对创新研究的热潮。内生性增长理论主要沿着两条线索探讨了创新的驱动因素。一条线索强调知识的增长来源于私人企业投资产生的外部性效应；另一条线索强调人力资本的积累也会对社会的创新产生正外部性效应。对发展中国家而言，由于人力资本匮乏以及企业缺乏研发投入，导致创新动力不足。斯蒂格利茨认为，市场的自发运行并不能提供充足的人力资本，因此，政府在增加教育资金投入方面发挥着重要作用。同样，市场也不能提供充足的技术创新，政府需要对研发活动进行必要的扶持。发展中国家独自从事创新的风险过大，因此可以利用技术转移来推动创新。

最后，日益严峻的资源环境约束，成为制约经济发展的不利因素。大多数发展中国家在发展的路径选择上，采取了“先增长，后治理”的模式，但实践证明这是一种代价高昂的发展战略。在经济发展过程中，价格体系往往不能反映真实的环境成本，因此会误导政府的投资选择，但事后纠正这些错误的代价高昂。如果事先考虑到这些因素，成本将会大为缩减。此外，发展中国家对能源的补贴，也是导致经济效率低下和环境恶化的错误政策；补贴将会扭曲经济发展的轨迹，并使全球气候问题的解决更加困难。从现实看，发展中国家因受经济能力的制约无需立即采用最先进的环保标准，但在制定发展战略时应该考虑到环境因素。要克服资源环境约束，除了各国制定有效政策外，还需要进行国际协调，确立全球治理的格局。

3.探寻促进发展的多元路径。华盛顿共识主张一种一元线性发展路径，即存在一条通向经济繁荣的最优路径，这就是美英模式的自由市场经济体制，发展中国家要无一例外地采纳与之相应的“最优制度实践”。然而，张夏准通过历史考察发现，发达国家并非使用那些它们向发展中国家推荐的“好政策”和“好制度”而获得发展的。在发达国家崛起时期，它们频繁地使用了“不好的”经济政策和制度，如保护幼稚工业、出口补贴等。因此，发达国家向发展中国家推荐“好政策”和“好制度”的目的，实质上是“踢开了发展中国家赖以发展的梯子”，阻止其迎头赶上。罗德里克同样提醒发展中国家避免落入“最优实践的陷阱”。他指出，国际发展机构推荐的改革是以最优制度模型为导向的，然而，对于获得合意的结果而言，不存在唯一的、与具体环境无关的方法。真正有效的政策要建立在各国特定的约束和机会基础之上。

实际上，通向经济繁荣的路径是多元化的，一些发展中国家并未完全遵循华盛顿共识的最优制度模式，却探索出适合本国的经济发展道路。一个经典案例就是以日本和韩国为代表的东亚新兴工业化国家战后崛起的道路。人们普遍认为，政府积极的工业、贸易和技术的政策是这些国家高速增长的根本原因。另一个超越华盛顿共识的案例就是中国改革开放三十多年的转型与发展创造的“中国奇迹”。雷默以“北京共识”来概括中国独特的发展模式：一是强调创新的重要性，并利用创新减少改革中的摩擦；二是强调发展的公平性，它超越了人均GDP这一狭隘尺度，注重提高生活质量，强调和谐社会与可持续发展；三是强调国家的自主性，珍视国家主权和安全，反对外部势力干涉内政。雷默认为，北京共识正在取代华盛顿共识，为发展中国家提供了可资借鉴的范例。此外，斯洛文尼亚、印度、越南、毛里求斯，也都根据自身国情探索出不同于西方的经济发展道路。面对日益多元化的发展路径，发展经济学家们认识到，在国际发展机构制定政策的过程中，应当更广泛地吸收发展中国家的经验。尽管应当鼓励制度改革，但并不等于在所有国家强制推行美英发展模式。允许发展中国家采用更适合其发展阶段和自身条件的政策和制度，能够使它们发展得更快。

4.制定更具操作性的政策框架。以往的经济发展理论缺乏一种对发展中国家切实有效的政策制定框架，新一代发展理论试图弥补这一缺陷，提出更具实用性的发展决策框架。

豪斯曼、罗德里克和贝拉斯科提出了“发展诊断”框架，该框架由三个步骤构成。第一步是发展诊断，其核心是识别哪些因素成为制约经济发展的“紧约束”。第二步是政策设计，一旦确定了关键性约束，就制定有针对性的政策，消除这些发展障碍。第三步是将改革政策进一步制度化。经济持续发展需要两种制度改革：一是确保市场经济和对外开放稳健发展的制度；二是强化国内冲突管理的制度，包括强化法治、巩固民主、建立参与机制和社会安全网络。

林毅夫和孟加在“新结构经济学”的基础上，提出了“增长甄别与因势利导”的政策框架。该框架包括“两轨六步法”。“两轨”是指：一是一国要确定具有潜在比较优势的产业；二是消除阻止这些产业进入和成长的约束。“六步”包括：（1）政府确定一份贸易商品和服务的清单，这些商品和服务在与本地有相似要素禀赋且人均收入较高的地区有过成功的生产经验；（2）优先考虑发展本地私人部门已进入的产业，并消除新企业进入的障碍；（3）对于全新产业，可以引进外资投资于该产业，或者设立孵化计划，扶持本地企业进入；（4）关注本地私人企业自我发现的其他产业；（5）改进基础设施和商业环境，鼓励国内外企业进入，发挥产业聚集优势；（6）为致力于创新的企业提供必要补偿，但要防止寻租问题。

建立发展诊断分析框架的目的，不是提供一个包罗万象的政策清单，而是提出一种关于改革方案的思考方式，使每个国家进行自我诊断，并采取各自不同的、具体解决方案。

三、未来的研究议程

新一代经济发展理论在诸多领域做出富有建设性的探索，但依然有许多重要的理论和实践问题有待回答。这一任务又伴随后危机时代全球经济结构的深度调整变得日益迫切。

1.发展理论需要对传统的发展模式进行深刻反思。伯索尔和福山指出，全球金融危机使得以小政府、放松规制、私有产权和低税收为特征的新自由主义市场模式受到批判。未来，新兴市场国家将会用更具弹性的国内政策取代与自由市场模式相关的政策。在后危机时代，发达国家和发展中国家都面临着转变发展方式和调整经济结构的重任。如何理解这种结构变迁并促进经济转型，无疑将成为新一代发展理论需要深入研究的重要课题。

2.发展理论需要更好地理解政府、市场和私人部门在促进经济发展中的作用。华盛顿共识一度认为，政府推行产业政策是极端无效的。但始于2008年的世界金融危机表明，发展中国家能够有效实施新的产业政策，这些产业政策的目标不是“挑选优胜者”或者使生产在部门间转移，而是解决协调问题，并消除制约私人企业投资于新行业的障碍。当然，政府采取适宜的产业政策推动经济发展，而不是沦为利益集团的“俘获物”，就需要对公共部门进行治理改革，建立“善治”型政府。但是，如何改革政府，促进善治的形成，是所有国家面临的艰巨任务。

3.发展理论需要研究如何扩大经济机会，以有效缩减贫困和促进人的全面发展。机会不平等是发展中国家非包容性增长的核心问题。机会不平等尤其体现在教育、健康以及其他人力资本投资方面，这些不平等削弱了增长对消除贫困的贡献。要想扭转这种局面，首要任务就是为穷人提供更加良好的公共服务。现实表明，投资于公共服务对于促进经济长期平稳发展具有积极作用，它不仅可以在危机期间发挥“自动稳定器”的功能，而且能够提升整个社会的人力资本存量，为更多人创造就业机会。不过，关键问题在于如何提高公共服务的供给质量和效率。

4.发展理论需要深入思考在全球化和多极世界格局中如何改进风险管理，更好地实施全球治理。在全球化的背景下，发展中国家面临更多的风险冲击，因此，必须将风险因素纳入发展决策之中，运用风险预测、政府监管、商业保险和社会安全网等措施来强化风险管理。本轮金融危机也加速了世界经济多极化的进程。西方发达国家已无法独自管理全球经济事务，新兴经济体将发挥更大的作用。然而，多极化格局的出现，也会带来一些负面影响，那就是各国之间的利益冲突会增加，这一趋势在国际货币体系改革、国际贸易和投资，以及气候变化领域已然显现。因此，如何形成一套有效的全球治理机制，最大限度容纳各国的利益，从而构筑和平稳定的发展环境，也将成为全球发展议程中的一项重要议题。

四、总结性评论

由于对现实世界经济发展进程的误读，华盛顿共识推荐的经济政策收效甚微。与华盛顿共识相比，新一代经济发展理论具有自身鲜明的特色。首先，对经济发展目标的理解更加广泛，更具有包容性，特别强调公平的发展、民主的发展、包容性发展和可持续发展。其次，不再仅仅局限于改进市场运行的宏观经济政策工具，而是更加深入地探讨支撑发展的深层因素，即有效的制度安排和治理机制，要素禀赋与经济结构变迁，人力资本积累与创新驱动，以及资源环境约束。再次，反对华盛顿共识的一元发展路径和最优制度实践，主张发展路径的多元化，强调发展中国家探寻符合国情的经济发展道路。最后，不再提供一个包治百病的政策包裹，而是识别阻碍经济发展的一系列“紧约束”，并有针对性地采取相应的改革措施。

新一代经济发展理论流派众多，研究方法也更加多元化，这在深化知识界对经济发展问题认识的同时，也带来更多分歧和争论，因而势必要经历一个范式整合的过程。在这一过程中，不仅需要对现有理论进行系统梳理，而且需要更加深入的经验研究，这必然要求获取更加丰富、真实的数据，采取更加科学、精准的研究方法，以避免重蹈早期发展经济学仅关注宏大的理论构建而忽视精细的微观研究的覆辙。后危机时代，全球经济发展格局发生深刻变革，也为经济发展理论提出了若干更具挑战性的研究议题。这就需要发展理论在深刻反思传统发展模式的基础上，深入探寻理解全球经济发展趋势的新的分析框架。为此，发展研究领域要采取更加开放的研究视角，特别是汲取新兴市场国家经济发展的成功经验，采纳它们提出的改革建议。同时，由于发展具有多维度特征，因此新一代发展理论需要促进多学科的相互交融，将政治学、社会学、管理学、心理学和环境科学等领域的相关成果整合其中，以适应更加广泛的全球发展议程。

责任编辑：梁洪学