网络问政与政府形象传播模式创新

□ 朱锐勋

（⒈国家行政学院，北京 100089；⒉云南行政学院，云南 昆明 650111）

信息技术的发展与互联网的普及丰富了政治参与的方式。基于24小时连接在线使得整个社会形态正在发生根本性的变化，信息实时互动，分享随时发生。处在转型期的中国，公共诉求多元化，社会矛盾日益显现。网络问政以自身特有的方式对经济建设和政治发展产生了正反两个方面的效应，影响着文明发展和社会和谐。公众、政府及公职人员均自发地通过这一开放、多元的网络平台进行政治参与，有效地连通了“主流媒体舆论场”和“民间舆论场”，并使之成为公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，也成为政府增加行政透明度、提高决策水平的有效途径。

一、国内外网络问政与政府形象传播研究进展

随着全球信息化浪潮的兴起，网络社会问题、社会矛盾日益复杂化，政府如何应对和化解网络空间中的新问题和新矛盾，已成为近年来国内外学者研究、关注的重点。麦克卢汉预言：“随着信息运动的增加，政治变化趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治”。［1］对于网络空间和现实世界而言，谁来统治和以什么方式统治的基本政治学问题都是同样有意义的。在理论研究上，迈克尔·本尼迪克特有关网络空间的概念认为，全球网络化是多维度的、人造的、“虚拟”的真实。［2］尼古拉·尼葛洛庞蒂把权力的分散视为数字化生存的四大特质之一，认为传统的中央集权观念终将瓦解。［3］（p269）而联合国网络治理工作组（2006）更加关注公共部门的网络治理。在实践上，发达国家针对如何利用微博等社交网络加强与公众的互动提出了很多的思路和对策。如美国奥巴马政府推行“开放式政府行动”，倡导“透明”、“参与”和“协作”的政府治理理念，通过Facebook和Twitter等社交网络平台“人格化”的手段增强政务活动的互动性，成为创新政民沟通的有效模式。［4］在政府应对公共危机方面，研究机构CIC and Ogilvy PR（2012）认为，微博时代的公共危机从传播的速度、渠道、角色、形式、色彩到反馈等诸要素都在发生着急遽的变化，要完善和改进舆论回应和危机控制的 “3C”框架 （Care Control and Communication），充分利用博客、微博等社交媒体，使管理者更好地驾驭信息化、网络化社会。由此可以看出，对网络问政的研究聚焦于两个层面：一是信息网络对现实政府管理的影响，包括对政府治理、政务流程、公众政治参与方式以及对国际政治关系的影响；二是网络空间的虚拟社会管理，涵盖了网络空间的网民运动、政治参与性质、网络空间的权力、网络舆论引导等。

纵观国内外研究，可从下列四个方面对网络问政与政府形象传播问题进行梳理。一是网络问政的主体、特征。针对当前网络问政中存在的三种主体论（公众主体论、政府主体论和公众与政府并举论），黄建、陈纯柱等认为网络问政的主体是公众，而孙健等学者认为网络问政的内容是问计于民和问事于政（府）的统一。［5］［6］［7］网络问政的显著特征可概括为：沟通的零距离、零时差、快捷、互动、自由开放等。二是网络问政的途径、方式。网络问政无疑已成为公众政治参与的新方式，李江梅等从传播学角度提出网络问政提供了特殊的话语公共领域。政府需要有效地打通“主流媒体舆论场”和“民间舆论场”，及时地回应和引导。［8］石国亮等亦认为（政府）要加强对“论坛、社区、博客、新闻贴吧”等网络公共领域的管理。［9］孟庆国认为网络问政是网络参与型、互动型的政府信息化阶段的突出标志，是一种电子治理模式。进而把网络问政分为姿态型、引导型和压力型网络问政。三是网络问政的制度规范、实践引导。［10］陈纯柱等提出网络问政制度化要求网络问政主体制度化、客体即政治体制制度化、平台建设制度化、回应机制制度化、沟通渠道制度化和法律保障制度化。张玉勤梳理了当前网络问政的现实挑战：非理性现象对现实的公共行政和司法公正的冲击，“伪民意”的误导风险，网络问政活动“空壳化”，西方敌对思想的网络“乱”政企图频现。［11］四是网络问政促进政府形象的重塑、传播。刘小燕通过从政府施政行为（做）、展示与解释政府施政行为（说）以及“说”与“做”并举等三个范畴研究政府形象传播内涵。［12］分析了政府形象传播的本质和基本理论框架。谢金林研究了网络空间自由言论机制下政府形象传播将会面临的非理性言论、扁平网络信息串联、网络社会权力的去中心化对政府威权的冲击。［13］

面临C时代网络舆论的全新挑战，原有的强国家——弱社会治理结构举步维艰。对此，政府要充分利用好开放、多元的网络平台引导网络舆论，推动公众有序的政治参与，使其成为保障公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，以增加行政透明度、提高决策水平。

二、网络问政是推动政府管理变革的外部动力

从公众参与个体层面看，多任务工作状态的出现来自于媒体的多样分化和实时在线互联，特别是社交类网站和应用的发展，使得人们不由自主地进入伦敦商学院教授Linda Stone提出的 “保持部分关注”的状态，人们比以往的任何时期都更加关注政府在公共管理活动中的政策和行为，更加关注政府在公共服务提供中给自身发展带来的变化，更加关注政府公职人员在公共事务管理中的一举一动。为了防止政府的决策失误和行政过错的发生，政府部门应尽可能多地扩展自己的信息和交往触角，全方位地收集、扫描周边的消息。在尽量聚焦、关注优先级事项的同时做好网络舆论应对和网络问政事务处置工作。C时代的到来，面对技术、社会环境和个体行为方式的巨大变革，在开发政府组织能力潜能的课题上需要探寻一个新的研究视域。其重要的现实意义在于：⑴拓展公众政治参与空间，有助于公民对政府的监督、批评和约束；⑵有助于推动政府转变工作作风，密切联系群众，改善政府形象；⑶有助于促进政府管理创新和电子政务发展，促进服务型政府建设。

（一）网络新兴媒体与传统媒体的融合将全方位传播政府形象

从传播学上看，工业化、信息化和城镇化的纵深发展，使得21世纪成为城市的世纪、创意的世纪、传播的世纪和消费无处不在的世纪。［14］C时代广泛而实时的在线连接，各种在线交流和协作工具的出现，使得舆论产生和传播的规则正在悄然改变。过去是少数媒体充当“舆论喉舌”的信息权威时代，现在，以微博、社交网站为代表的新兴媒体把社会带入了舆论民主时代，公众已经不仅仅是媒体的消费者，同时也成为信息的创造者和发行人。对于政府而言，政府履行职能的过程就是政府形象形成的过程；社会公众监督、评判政府行政行为的过程就是政府形象传播的过程。一方面要求政府部门及公务人员主动利用新兴网络媒体平台，了解民情、汇集民智，即“问计于民”，实现决策和管理的科学化、民主化；另一方面是引导公众通过网络平台积极建言献策，表达利益诉求的“问事于政府”，确保公众的知情权、参与权、表达权和监督权。［15］因此，网络问政促成了变革政府执政方式创新思路的形成，网络问政也将逐步成为党和政府治国理政的一种常态，成为执政部门获取民意，问计于民、问需于民、问政于民最有效的途径和手段之一。

（二）在线问政、在线办事成为推动政府行政改革深化的动力

从更广泛的政府、市场、社会关系的视角来看，在新的媒体环境下，舆论以前所未有的力量介入到社会治理过程当中，卓越的组织管理要求政府在决策和执政时充分思考自身与企业、第三方和公众的互动关系，主动建立协商、沟通、合作的协同治理模式。毕竟，在“四周都是镜子”的情况下，政府依法行使职权，透明管理社会已成为一种常态的行为方式。网络问政实现了网络与民主政治的对接，深化了公众政治参与的形式和内容，提升了网络政治参与的有效性，从而扩大了公众有序的政治参与。公众可以随时根据自己的观察和体验，借助互联网对社会管理和政府行政行为发表自己的观点，并可能迅速在互联网上传播和放大，引起广大网民的关注和回应，甚至对传统媒体也会产生重要影响。

（三）专门化问政网站使得政府信息发布结构扁平化

在我国，“政府上网工程”建设经过10余年的发展，绝大多数的县级以上人民政府都已建成了政府门户网站。特别是 《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008）颁布实施以来，政府信息公开工作逐步趋于常态化、规范化，在政府形象传播上发挥了积极的作用。随着网络问政的纵深发展，要求政府信息发布更加全面、及时和准确。然而，由于很多政府门户网站在这方面的滞后，加之各级政府电子政务平台建设条块林立，使得网络问政平台发展程度参差不齐，造成了网络问政平台的留言回复仍保持着多线运行、各自为政的态势，还没有形成一个有效的联动机制。传统的授权制要求政务机构设立专职的代言人，如新闻发言人、网络发言人等，要求发布内容的唯一性、权威性。而在网络问政的助推下，政府信息发布更多地转由基层部门、较低职位甚或最基层公务人员承担。这就要求政府部门通过开设留言板、论坛、在线访谈和邮箱，实现与公众的沟通和交流，解决民生问题。在信息公开、舆论回应时，从内容供给、语言表达、热点回应等方面满足网民的需求。改变以往那种冷冰冰、数字化的结果性通报方式，或先说后做，或边做边说，与网民进行沟通与互动。政府信息发布结构的扁平化能够增强政府的亲和力、执行力和公信力。

（四）政务微博集群化发展扩大了公众有序的政治参与

微博是政府重要的信息源之一，也是政民互动的重要平台。政务微博以其即时、便捷、亲民的特点，更方便政府在第一时间发布新闻，是公众、企业、政府三方互动交流、理性表达的场所。随着2010年以来政务微博的迅速发展，各级政府和管理部门通过政务微博可以直接、及时、快速地收集舆情，了解公众的诉求和呼声。2012年政务微博的开博数量从整体上以月平均9500家的速度增长。据国家行政学院电子政务研究中心统计，截止至2012年底，仅通过新浪、腾讯、人民网和新华网等4家微博认证的政务微博数已超过15万。［16］政务微博成为广泛、积极的信息交流平台后，将形成庞大的听众基数。不仅能够更好地为政府的社会管理活动提供服务，进而赢得民众信任，而且能够为政府树立良好的网络形象。政务微博的理性讨论氛围能有效引导网络舆论，使突发事件得以平缓和消退。通过微访谈、微座谈、发帖子的方式聚集民意，引起公众的反馈；通过公众的意见表达和现场曝光，促使政府职能部门形成解决问题的倒逼机制；通过“两会”和重大事项、重大活动的意见征集、工作改进和问题反馈，为公众有序政治参与提供微博直播路径。

三、引导网络舆论，传播政府形象的对策

据人民网的调查显示，公众对“网络问政”参与热情不断增长，近70%的网民认为“网络问政”是政府了解民意、沟通民愿的有效方式，政府及时、正面地回复、处理网友留言、帖文则成为最受网友欢迎的 “网络问政”形式。甚至认为“网络能成为防腐的新阵地”。［17］事实上，网络问政正逐步促成政府的良政和善治。

（一）在电子政务发展战略中完善网络问政平台

⒈实现多样化的政府回应与多元化政治参与平等互动。传统政治运行方式习惯于不公开、不透明，政策制定过程缺少公众参与，国家权力与公众权利之间信息不对称，而日益发达的网络传播激发了公众民主权利诉求的热情，这就要求政府规范行政职能，完善政务流程，以政府信息化与电子政务建设推动政府管理创新，通过在线问政、网站留言板、网络新闻发言人、电子邮件、网络论坛、即时通信、博客和微博客、专门化问政网站（栏目）等形式拓宽政府回应渠道，丰富网络问政的常态化和制度化工具。

⒉发挥以政务微博为代表的新传媒的作用，抢占政治传播的制高点。政务微博和政府网站是前端和后端的关系，或者说是窗口和平台的关系，二者应互为依托，相互协作。对微博的非正式性和欠可靠性必须有充分的认识和应对方案，同时，要加强对政府微博和政府网站的应用和管理，加强微博应用的相关管理制度和规范建设。政务微博要面向基层，面对公众，只有深入群众，接地气，才能最大限度地实现平等的交流与互动。在具体实践中上应善用事实，及时发声。在弄清事实真相、判明性质后，要及时发言，有针对性地谈看法，抢占先机，避免失语。尊重公众的知情权、参与权、表达权、监督权，使政务微博成为做好地方工作的新平台，成为了解各方面情况的新渠道，成为化解矛盾、维护民生、处置各类突发事件的好帮手。

⒊提升政府在线信息服务能力与水平。对信息的控制就是对权力的控制，电子政务促进了传统政府组织权力结构的重组。因此，提高电子政府效率乃是政府进行各种行政改革的出发点和推动力，应建立网上、网下政府互动与协同的运行机制。网络问政能够促使政府门户网站进行重新定位。同时，公众也能通过这样一个开放平台获取政府信息，享受政府服务，参与公共事务，使政府门户网站建设成为未来服务型电子政府的实现路径。

（二）构建服务型政府与扩大公众政治参与

⒈信息公开与透明政府建设。政府部门有必要从“信息封锁式”预防策略转向“信息公开式”预防策略。如果政府信息不透明，公开程度不够，群众就有权利对政府政策的制定和执行提出意见和建议，政府也应问政于民、问计于民。这就需要增强政府政策制定和执行的透明度，建设阳光、透明政府。

⒉参与互动与责任政府建设。网络问政推动政府良政和善治受下列四个因素的影响：网民作为一个群体对自身利益和社会公共事务的关切和表达，政府的回应和负责，网络问政本身理性化，政府对网民政治权利要求的态度等。政府通过开放、多元的网络平台促进公众、社会与政府之间政治参与互动，在内容上，重视政务微博的民生性与解压性功能。不仅要有丰富、及时的政务信息和切实有效的政务行动，还要力求符合网络文化的传播特征并解决问题，让公众在欣然接受的同时，也使政府部门的亲和力和公信力得到提升。

⒊监督评议与效能政府建设。新兴网络公共领域更加关注政府公权力的运行，更易形成舆论监督机制，扩大监督范围，拓宽监督的广度和深度，使社会监督迅速走向多元化、大众化和日常化。这就要求相关部门必须建立科学、完善的绩效评估体系，通过第三方研究机构和权威媒体对政府进行定期的效果评估和发布，重点测评政府信息公开和信息发布的时效和效率，还可以评判应对网络舆论和突发事件的能力。此外，政府提供社会管理服务的效果也可以纳入评估范围。

（三）网络问政参与机制的制度化、规范化

⒈网络问政的回应与问责机制。政府回应是政府的社会责任、行政责任和政治责任的综合。政府回应网络舆论的要旨在于：一要维护公众表达自由，二要及时主动发布权威信息，三要迅速落实责任主体，四要不断完善网络舆情监测预警机制和舆论回应问责机制。［18］回应与问责机制要体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理等特征，有效回应社会所需的具有回应力的政府及其治理模式。［19］（p32）同时，应建立并推行责任追究和倒查制度，将网络问政回应与应对纳入到政府部门综合目标考核范围，对网络舆情信息认识不足、应对不力、处置不当、造成严重社会影响的，要及时依法启动行政问责程序，追究相关责任人的责任。

⒉网络问政的沟通与协调机制。网络问政作为一种电子化治理模式，在沟通与协调过程中要注意区分政府主动推动、交流引导与处置和网络性事件回应等三种不同网络问政情形的策略。［20］在建立健全网络舆论沟通机制方面，一是加强与网民的直接交流互动。要利用各种网络交流平台，直接开展交流互动。二是加强与各种媒体的沟通交流。通过建立新闻联系会议制度、新闻发言人制度等，实现政府与公众、媒体的互信、互助和互动。三是网上、网下的协调处理。将网络问政从一种非流程化的问题求解过程转变为一种程序化的行政决策过程，缩短响应时间，及时有效应对。四是发挥意见领袖的作用。增强意见领袖的政治敏锐性，解读好、传达好政府的执政理念和措施。聘请一批舆论专家、行业权威和知名人士等作为“意见领袖”，充分发挥政府传播主体的作用。

⒊规范网络问政渠道与平台。网络问政不仅是公众责问政府，也是政府科学决策的重要手段。科学地设置政府机构、职能和政权运行机制是网络时代政治文明建设的新要求。网络问政依托于网络平台。只有加强网络舆论监督平台建设，建立通畅、高效、规范的网络平台主渠道，才能提升网络舆论监督的权威性和有效性。一是政府信息公开应规范化、日常化；二是社交网络应实施登记审批备案制度，实施实名登记制度，加强网络入口管理；三是多渠道建立民情、民意和民愿的表达通道；四是建立定期上网倾听网民意见制度、定期举办网络意见办公会制度和网络信息督办联动制度。如广东省的《关于建立与人民网、南方网、奥一网网友良性互动机制的工作方案》，四川省的《“省长信箱”来信办理工作规则》（2010），广西壮族自治区的《关于回复人民网网友留言的暂行规定》（2010），浙江省的《关于做好重要网站网民留言办理工作的意见》（2010）等等。

⒋网络问政的法律保障机制。网络问政作为一种公众政治参与活动，同样要求在国家法律制度框架下进行。从实践来看，网络问政在为公众的意见表达提供了新渠道的同时，由于网络舆论的片面性、非理性和放大性等负面作用也会导致公共秩序失范。因此，需要从法律制度保障的角度确保网络问政的正常进行。一是要设立网络问政主体政治参与权、参与程序的保障制度；二是要设立网络问政的内容、议题、正当合法的公开制度；三是设立网络问政过程透明有序、结果公正有效的审查制度。

（四）创新全媒体政府形象传播理念

政府形象的塑造和传播是相辅相成、互相促进的。政府形象传播包含三个层面：政府行政的过程即政府形象传播的过程、传播媒介对政府行为的解释以及政府行为和对政府行为的解释同时并举。从政务信息透明公开、权威发布到公众互动参与、平等沟通，都要求政府彰显其为民服务的本质要求，体现政府部门的高效、自律、负责任。一是要切实加深政府及其工作人员员对互联网的认识，消除一些不必要的偏见和误解。实现从以往消极防堵转向积极疏通，从被动应对转向主动引领，正确引导网络舆论的健康发展，并及时向社会反馈政府改进、吸纳的情况。二是政府及相关部门要利用有效的传播手段，拓宽对话交流的渠道，适时调控信息，使公众或网民都能获取对称的公共信息。只有加强与公众的互动交流，才能消除政府与公众之间信息不对称的现象。对涉及政府形象的相关信息进行传播，以得到相关受众更多的正面评价，从而巩固政府执政的权威性与合法性。三是政府形象传播最终还是要落实到政府公职人员的人民公仆角色定位上来，即树立以人为本，全心全意为人民服务的理念。换言之，不断深化行政管理体制改革，转变政府职能；不断提高服务质量，完善基本公共服务体系，建设服务型政府，为公众社会生活和政治参与提供保障、创造条件。

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