辽宁省河道非税收入征收管理探讨

张华峰 ，刘志伟 ，赵 军 ，李雪艳 ，张 洁

（1.辽宁省江河流域管理局，110003，沈阳；2.沈阳航空航天大学，110136，沈阳；3.辽宁省水文水资源勘测局，110003，沈阳）

一、河道非税收入征收管理概况

河道非税收入是指设立目的或使用用途与河道相关的非税收入，是水利非税收入的重要组成部分。目前辽宁省河道非税收入主要包括河道工程修建维护费 （以下简称河维费）和河道采砂权出让价款（以下简称采砂价款）两项。按财政部要求，辽宁省原征收的占河费已于2013年1月1日起停止征收。

1.设立依据、征收范围与标准

河维费是辽宁省政府依据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》设立的一项水利行政事业性收费，设立于1995年，面向辽宁省行政区域内的企业、其他经济组织、个体工商户和城镇职工征收。有销售、营业收入的企业、其他经济组织和个体工商户，按销售或者营业收入的0.5‰～1‰计征；不能按销售、营业收入计征的个体工商户，每年每户30元；有工资收入的城镇职工，每年每人5元。

采砂价款是指水行政主管部门通过拍卖、挂牌方式出让河道采砂权而向采砂权竞得人收取的一种国有资源有偿使用收入，属非税收入的一种，于2011年设立。采砂价款征收数额按拍卖、挂牌成交价格确定，无具体征收标准。

2.征收管理体制与预算管理方式

除大连市外，河维费自开征以来一直由地税部门代征；原来每半年一个征期，后依据新修订的征管办法改为按月征收，实行税费同票同缴。市县征收的河维费按45%缴省，其中5%为代征手续费，缴省后由省财政部门统一核拨返还给地税部门；55%地方留用。市、县分成比例由各市自行确定。大连市市区的河维费由大连市河维费征管中心征收，所属县（市）、区的河维费由地税局代收。大连市征收的河维费在财政计划单列期间暂不缴省，但从驻连中省直企业征收的河维费需要按全省统一比例缴省。

采砂价款由组织实施河道采砂权拍卖、挂牌工作的水行政主管部门按“成交确认书”确定的数额一次性全额征收，缴省50%，市县分成比例由各市自定。已实行完善非税收入收缴改革的地区，采砂价款通过“非税收缴管理系统”，缴入财政非税收入专户；未实行完善非税收入收缴改革的地区，通过填制一般缴款书，实行就地缴库。

河道非税收入，按财政要求全部纳入预算管理，与省财政一般预算收入统筹安排使用，综合考虑收支平衡。河道非税收入主要用于河道防洪工程建设、河道综合治理与生态建设和河道维修养护与管理，也可以用于政府确定的重大水利建设项目和上级补助相关水利工程的项目配套。结余资金可结转下年使用，任何部门不得截留和挪用。

3.收支规模

河维费自1995年设立以来，全省已累计征收86.5亿元，缴省31.2亿元，主要用于大江大河整治、中小河流治理、河道综合治理与生态建设、防汛应急与水毁工程修复等重点水利工程建设。

采砂价款自2011年设立以来，全省累计征收8 922万元，缴省4 461万元，主要用于河道综合治理和废弃砂场整治。河维费与采砂价款的设立，为辽宁水利建设开辟了极为重要的资金筹集渠道，缓解了水利投入不足的矛盾，加快了水利工程建设的步伐，有力地推动了辽宁水利事业的发展。

二、河道非税收入征管面临的形势和现状

1.全社会重视水利的氛围已经形成

2011年中央1号文件和中央水利工作会议历史性地把水利摆在了经济社会发展的突出位置，制定了一系列重大政策举措，为水利改革发展注入了强大动力。目前，全省上下基本形成了各级党委、政府高度重视，有关部门全力支持、社会各界广泛关注的水利发展良好氛围，水利迎来了最好的发展机遇期。

2.水利非税收入征管迎来了相对有利的政策环境

为切实增加水利投入，国家设立了重大水利建设基金，并将原有水利建设基金延长到2020年，同时决定从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。2011年辽宁省委1号文件提出：停止所有水利非税收入的减免缓政策，所有水利非税收入全部专项用于水利支出。水利非税收入征管工作，不论是在全国，还是在辽宁，都迎来了一个相对有利、宽松的政策环境。

3.河道非税收入征管工作取得较为明显的进展

辽宁省河道非税收入自设立以来，一直呈高速增长态势。河维费从1995年开征时的1.7亿元到2011年的11.7亿元，净增加10亿元，翻了接近三番。2011年设立的采砂权出让价款，当年缴省1 414万元，比以前每年缴省不足50万元的采砂管理费，增长了近30倍。2011年以来，辽宁省先后出台或修订出台了《辽宁省河道工程修建维护费征收使用管理办法》《〈辽宁省河道工程修建维护费征收使用管理办法〉实施细则》《辽宁省河道采砂出让价款征收使用管理办法》《关于进一步明确河道管理范围内建设项目占河费的计算方法的通知》等多个政府规章和规范性文件，制定、完善和细化了河道非税收入的征管办法和具体细则，赋予了水利部门河维费征收主体地位，摸清了全省重点中省直企业欠费名单和大连中省直企业的缴费规模，制作了追缴欠费和申请法院强制执行的法律文书样本，聘请了专业律师事务所，开展了费源数据库建设和政策宣传，河道非税收入征管工作迈上了一个新台阶。

三、河道非税收入征管存在的主要问题

1.收费机构不完善，征收手段落后

基层绝大多数负责河道收费的单位都是自收自支单位，经费全靠收费解决，影响了收费执法的独立性和费款分成解缴的积极性；市、县河道收费机构有的庞大臃肿，有的无人干事；人员专业水平相对较低，设施装备落后，执法手段软弱；受人情、行政干预和固有观念等影响，对河道非税欠费均未采取有效的强制征收手段。

2.收取率低，欠费严重

据不完全统计，2010年辽宁省（不含大连）河维费理论费源25.8亿元，实际征收10.7亿元，征收率仅为41.5%；很多中省直企业实行定额征收方式，未按办法足额计征。全省实际收取的采砂价款总量仍偏低，与全省建筑用砂量不匹配；非法采砂和违规出让采砂权、超采等问题还未得到根本治理，国家砂石资源和采砂价款流失严重。

3.行政干预问题多发

一些地区为了扩大招商引资或保护本地区利益，擅自对河道非税收入进行越权减免，甚至不执行或变通处理省统一制定的河道非税收入政策，造成大量费源流失和征管体制混乱，影响了河道非税收入征管工作的正常开展。

4.社会认知程度较差

全社会对河道乃至水利非税收入征管政策、相关法律法规和缴费程序、征收意义等还缺乏有效认知，很多纳费人主动缴纳河道非税的意识还很淡薄，甚至存在抗拒心理，以各种理由推诿拒缴。

5.基层挤占挪用问题突出

由于地方财力状况较差、监督制约不到位和有关人员财经法纪意识不强等因素影响，市县非水利支出挤占挪用河维费等河道非税收入现象严重，据调研统计，2011年市县留成的河维费平均有32.3%被用于非水利用途，个别地区这一比例甚至接近70%。这不但违反了河维费征管办法及国家财经法纪，也严重影响了地方水利建设的投入和对省以上水利建设项目的配套。

四、对策和建议

1.完善机构设置，落实强制征收手段

要以基层水利服务体系建设为契机，加快完善各地水利收费、水政监察与江河公安机构的设置，协调纳入本级财政预算全额补助，强化人员队伍和装备建设。尝试将水政监察与公安联合执法机制引入河道非税欠费追缴领域，为河道非税欠费稽查追缴工作保驾护航，解决河道收费人员执法手段软弱、获取证据难等问题。对于中省直等实行定额征收的企业，要做好向本级政府的汇报和争取工作，力争通过政府层面协调解决；对于长期拒缴的纳费人，坚决履行法律程序，下达限期缴费行政决定，逾期仍不缴的申请法院强制执行。要坚决利用法律武器，打击一批违法、违规行为，树立水利非税征收的法律威信。

2.强化对河道非税征管工作的考核监督

通过采取纳入省政府对地方政府考核及大禹杯考评、超收返还及开展专项监查审计等行之有效的手段，切实加大对河道或全部水利非税收入征管工作的监督考核力度，制定落实切实可行的考评激励办法和措施，使考评结果和奖罚措施客观公正，奖罚分明，切实发挥对地方的激励和引导作用。

3.切实发挥水利部门征收主体作用

及时转变角色，发挥征收主体作用，积极主动做好与本级地税部门的沟通协调，制定落实有关激励制度和措施，深挖潜力，全力调动地税部门的征收积极性。通过各种渠道，摸清本地区河维费的具体费源情况，掌握费源底数。协调地税部门，在正常的税务检查和纳税稽查时一并对河维费进行监督检查；如发现纳税稽查环节未依法检查河道费缴纳情况，在移送审理环节时，一律退案处理，补充稽查，严把最后一道防线。同时在企业改制和关停并转清税的同时一并清费。

4.坚持宣传工作常抓不懈

要充分认识到政策宣传对做好非税征收的重要性，充分利用电视台、电台、报刊、网站等多种方式，可结合“中国水周”“世界水日”等契机，大力宣传河道收费的有关政策、缴费方法和重要意义；要注重对重点纳费企业、外资企业、政府及有关部门的宣传，坚持点面结合，使纳费人明白依法缴费是其应尽的义务和责任，增强缴费主动性，营造全社会知晓、理解和支持水利收费的环境和氛围。对于规模较大、注重社会形象且长期欠费的企业，可考虑在报纸等媒体打捆发布这些欠费企业的欠费公告，利用舆论压力，促使其依法足额纳费。

5.紧握许可抓手

做好采砂许可与采砂价款收取的有机衔接，在采砂许可环节对采砂价款的征收和分成解缴认真进行审查把关。严格执行省采砂许可有关规定，对于未足额收取或分成解缴采砂价款的采砂权竞得人或地区，不予办理采砂许可。

6.加大对非法盗采、超采的打击力度

坚持水政监察与公安联合执法机制，积极做好河道日常巡查监管工作，完善举报和应急反应体系及采砂保证金制度，及时发现、查处盗采、超采及不规范出让等行为，进一步完善、强化证据收集、法条适用、起诉定罪等环节，促进河道采砂权出让和采砂价款征缴工作的良性运行。

7.协调开展河道非税使用情况的专项审计

协调审计和财政监督检查部门，对重点地区河道非税收入的安排使用情况进行专项审计，规范河道非税收入的预算管理与拨付使用，严格贯彻落实国家有关规定和辽宁省委1号文件要求，确保水利非税收入全部专项用于水利支出。