集体土地征收中农民利益表达机制的构建——以基层社会稳定为视角

曹昌伟

（铜陵学院 法学院，安徽 铜陵244061）

一、问题的提出

根据《物权法》第42条第1款的规定，集体土地征收，是指国家基于公共利益的需要，依照法定权限和法定程序将集体的土地转为国有土地。在土地征收过程中，作为征收人的国家与作为被征收人的农民集体，在土地征收与补偿方面，其利益诉求是对立的。近年来，因此种利益诉求的对立引发的征地纠纷不断，比如，该不该征收，即征收是否为了公共利益，征收补偿低、补偿方式单一，征地补偿费被侵占、挪用、截留，失地农民社会保障无力，后续发展受限等。征地纠纷发生以后，由于被征地农民处于分散状态，组织化程度低，利益诉求难以集中表达，农民体制内维权渠道不畅通，维权成本高，而被迫寻求体制外维权方式，如上访、使用暴力甚至围攻政府等，“农民因反对征地、阻挠施工而酿成的暴力冲突接二连三，集体上访事件也接连不断。农村征地纠纷已成为农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。”［1］因此，为维护基层社会稳定，促进农村社会发展，保障征地活动的顺利进行，妥善解决基层征地纠纷迫在眉睫。

二、集体土地征收中农民利益表达机制的欠缺与无力

围绕集体土地征收所发生的纠纷有多种，但总体而言，可以分为两大类：一是因“该不该征收”，即征收是否为了公共利益的需要所引发的纠纷，二是因征收补偿低、补偿费被侵占挪用等引发的纠纷。征地纠纷的出现，在于现有土地征收制度过于向征收人倾斜，没有很好地兼顾到被征地农民的利益诉求，农民参与并实质性影响土地征收程序的力度不够，征地主体之间的利益平衡被打破。

（一）农民的主体地位被淹没

土地征收是将集体土地转为国有土地，根据《土地管理法》第10条、《物权法》第60条的规定，集体土地属于农民集体所有，农民集体是集体土地的所有权人，因而也是集体土地的被征收人。但是，由于农民集体是由一定地域范围内的农民构成的群体组织，其本身无法直接参与土地征收，因此，在土地征收实践中，是由代表农民集体行使所有权的农村集体经济组织或者村委会、村民小组等实存主体参与土地征收，作为集体成员的农民被排除在征地进程之外。农村集体经济组织或者村委会、村民小组，本应与农民集体利益一致，最大限度维护和争取农民集体的利益，但是，其作为独立的利益主体，在土地征收过程中往往有其自身的利益诉求和利益考量。比如，就村委会而言，从职能上看，“其具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障等多种职能。”［2］其中，协助政府开展工作，完成政府交办的任务，是村委会的重要职能之一，基于此，政府与村委会往往有着千丝万缕的联系。政府作为土地征收与补偿的相对方，与被征地农民在是否征收、征收补偿等方面，利益诉求是对立的。但在征地实践中，政府往往加强对村委会的控制，与村委会形成征地同盟，通过召开村民动员会、做思想工作等传统方式推动土地征收，截留和模糊有关土地征收与补偿的信息［3］。

（二）政府的征收权被滥用

土地征收基于征收权而发动，征收权专属于国家，享有征收权的人被称为征收人，因此，国家属于征收人［4］。但是，国家的征收权一般由政府代表国家行使，在土地征收过程中，政府就是否征收作出决定。国家虽然是征收人，但发起征收并决定征收程序进程的却是政府。维护公共利益，提供公共服务，是政府及其部门的根本职责。但是，“政府机构也有其自身的利益考量，这些利益考量不仅存在，而且还很实在。”［5］（p321）这一点，在土地征收过程中表现得尤为明显。在片面追求GDP增长的政绩考核指标体系下，发展地方经济、提高经济总量、增加财政收入，是地方政府及其主要官员的重要任务。近年来，随着城镇化战略、区域发展战略的稳步推进，新城新区建设加快，各种类型的经济区、产业集聚区纷纷设立。此种背景下，建设用地的需求量激增，但根据《土地管理法》第43条的规定，城市建设项目用地必须依法申请使用国有土地，在国有建设用地供应严重不足的情况下，通过征收将集体土地转为国有土地，再通过出让国有土地使用权的方式满足城市建设用地的需求，成为地方政府刺激经济发展的主要路径。土地征收本来是为了公共利益的需要，保障公益性项目建设用地需求，但是，在地方政府片面追求GDP增长的政绩观下，房地产开发、企业建设等纯商业性用地需求也通过土地征收方式解决。由于政府在征地进程中处于主导地位，其本身又具有强大的组织优势和资源优势，被征地农民相较于政府而言，处于明显的劣势，对政府滥用征收权难以形成有效的约束，导致公共利益被异化，征收权被滥用。

（三）公共利益认定中农民利益表达机制的欠缺

土地征收必须是为了公共利益的需要，是法治国家或者一些法律比较完善的地区的通行做法［6］。我国《宪法》第10条第3款、《物权法》第42条第1款、《土地管理法》第2条第4款都规定土地征收必须是为了公共利益的需要。但是，由于公共利益概念抽象、概括，其内涵与外延都具有不确定性，现有关于土地征收的法律规范也未明确界定什么是公共利益，这为公共利益在土地征收领域被滥用埋下了“伏笔”。从现有集体土地征收程序来看，征收集体土地的，先由拟被征土地所在地的市、县政府拟定土地征收方案，然后分批次逐级上报有批准权的政府审批，征地方案被批准以后，再由市、县政府组织实施。土地征收的过程，实质上是一个土地征收方案拟定、报批、实施的过程。在现有土地征收程序中，对征收必须是为了公共利益的需要，缺乏独立的认定程序，在政府与被征地农民之间，就征地的公益性缺乏利益磋商和博弈的平台。在征地公益性的判定上，政府具有绝对优势的“话语权”，而被征地农民处于分散状态，组织化程度不高，难以形成统一意志，根本无法与政府形成均衡态势，导致在征地实践中，征地是否具有公益性，往往成为政府自由裁量的范围，被征地农民就征地的公益性丧失“话语权”。

（四）征地补偿过程中农民利益表达机制的无力

征收集体土地，必须依法给予补偿，为现有土地征收法规所确认。根据《土地管理法》第47条，征收集体土地的，应当支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费、安置补助费根据被征土地原用途的产值来确定。农村集体的土地多为农业用地，因各种因素的影响，农业用地的产值往往都比较低，根据农业用地产值计算的征地补偿费，相应地就会偏少。并且现有征地补偿费的计算标准是弹性的，如土地年产值的6～10倍、4～6倍等，政府往往借助其在征地过程中的主导地位，压低征地补偿费，按照法定最低标准甚至在法定标准以下予以补偿，被征地农民处于弱势地位，根本无法对政府形成有效的制约。征地的补偿和安置，根据征地补偿安置方案进行，征地补偿安置方案的拟定，因关系到被征地农民的切身利益，其本应是政府与被征地农民利益协商的结果，但根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，征地补偿安置方案是由政府单方拟定的，虽然要求公告听取意见，但对不听取意见的后果、被征地农民意见的表达、被征地农民意见的约束力等都没有规定。正如有学者所认为的，现行土地征收补偿程序基本上是内部程序，已有的征地补偿安置公告、补偿安置方案听取意见等也都是事后程序，难免流于形式，农民在征地过程中参与的程度非常有限［7］。

（五）农民体制内维权渠道不畅通，利益表达受阻

由于缺乏独立的公共利益认定程序，征收是否为了公共利益，被涵盖在政府作出的土地征收决定之中，当被征地农民对土地征收的公益属性提出质疑引发纠纷时，土地征收决定的合法性即成为争议焦点。土地征收决定一般是由省一级政府或者国务院作出的，根据《行政复议法》第14条的规定，对省一级政府作出的土地征收决定不服的，必须先行向作出该决定的省一级政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，方能提起行政诉讼或者向国务院申请裁决。对省一级政府作出的行政复议决定不服，以省一级政府作为被告提起行政诉讼的，在我国司法独立、法治现状不容乐观的背景下，其结果是可想而知的。如果土地征收决定是国务院作出的，国务院是我国最高行政机关，也是最终行政裁决机关，救济途径就此中断。就征地补偿纠纷而言，对补偿标准有争议的，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征地的政府裁决。但对具体裁决的政府部门、申请裁决的期限、裁决程序、对裁决不服的救济等都没有规定，导致裁决制度没有真正发挥作用，救济途径流于形式。对补偿费的数额有异议的，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条的规定，被征地农民向法院起诉的，法院不予受理。由此可见，无论就征地的公益属性还是征地补偿，被征地农民提出质疑的，体制内救济渠道往往因各种因素的影响而被堵塞，被征地农民的利益诉求很难在体制内得到表达。

三、集体土地征收中农民利益表达刚性机制的构建

要妥善解决基层征地纠纷，保障征地活动的顺利进行，就必须改变现行征地制度设计中的利益失衡状态，对国家的征收权进行必要的规制与约束，突出被征地农民在土地征收中的主体地位，保障被征地农民实质性参与并能影响土地征收进程，在征收人与被征地农民之间搭建起利益博弈的平台，建立平等的利益沟通、协商机制。

（一）突出农民的主体地位，健全被征地农民利益表达的组织依托

集体土地征收，关系到被征地农民的切身利益，因此，土地征收制度的设计应充分考虑到被征地农民的合法权益。但是，“现行土地征收制度并没有把被征收人权益的保护问题作为立法考虑的范围之内，而是侧重保障作为征收人的行政机关的工作效率”［8］。因此，正当的征地制度应在征收权的行使与被征地农民权益保护之间寻求平衡。具体而言，就是要在土地征收过程中，突出被征地农民的主体地位，建立农民利益的表达机制，使得被征地农民的利益诉求能够进入政府征地决策之中，并能对征地决策产生实质性影响，以此保障征收权在合法、正当的范围内行使。被征地农民，相对于征地政府而言，无疑处于明显的弱势。“弱势群体既没有具有社会影响力的代言人，更缺乏能够交流、协商、实现统一意志表达的组织，其微弱的、松散的诉求基本上不能转化为具有明确纲领和建设性的声音。”［9］农村集体经济组织或者村委会作为实存组织，代表农民集体参与土地征收，在土地征收过程中，其应反映被征地农民的利益诉求，最大限度内维护被征地农民合法权益。为防止农村集体经济组织或者村委会在土地征收过程中，出现角色偏差，滥用代表权，强化对农村集体经济组织或者村委会的行为约束，使其真正代表广大被征地农民的利益，凭借其组织优势，将被征地农民的利益诉求传递到政府征地决策之中，就显得尤为重要。

就农村基层群众自治而言，真正代表农民利益、集中体现农民意志的是村民会议或者村民代表会议，村民会议或者村民代表会议，是村民进行利益表达、磋商、博弈的平台，村民会议或者村民代表会议决议往往是村民集体意志的体现。农村集体经济组织或者村委会参与土地征收，必须接受村民会议或者村民代表会议的监督。土地征收是否为了公共利益，征地补偿是否合法、能否最大限度满足被征地农民的利益诉求，必须经过村民会议或者村民代表会议进行决议。政府拟征收土地，在发出征地预公告之后，村委会应及时召集村民会议，就征地是否为了公共利益、征地补偿标准、安置办法等进行讨论磋商，形成会议决议，会议决议应成为拟征地政府报批征地方案的必备材料。如此，方能保证被征地农民的利益诉求进入政府征地决策，对征收权构成实质性制约。

（二）着力规范征收权的行使，建立独立的公共利益认定程序

土地征收的目的必须合法、正当，即征地必须是为了公共利益的需要，是对行使征收权的根本要求。但就我国现行征地制度设计而言，由于缺乏独立的公共利益认定程序，缺乏被征地农民与政府就征地的公益属性进行磋商的平台，导致在征地实践中，对公共利益的判定往往成为征地政府自由裁量的事项，被征地农民难以形成有效制约。因此，为规制政府征收权的行使，保障征地的公益属性，就必须建立独立的公共利益认定程序，在征地政府与被征地农民之间搭建利益协商、博弈的平台，疏通利益表达机制，使公共利益的认定建立在政府与被征地农民共识的基础之上。

独立的公共利益认定程序的建立，可以考虑将对公共利益的认定从政府的土地征收决定中分离出来。具体而言，政府拟征收土地的，应当在拟征收土地范围内发布征地预公告，明确告知拟被征土地将来的用途，并且在预公告中，应对拟征地是为了公共利益的需要作出论证和说明。同时，征地政府可以农户为单位，向被征地农民发放征地公益属性意见书，征询被征地农民意见。被征地农民知悉拟征地事由以后，农村集体经济组织或者村委会应立即召集村民会议或者村民代表会议，就拟征地的公益属性进行讨论磋商，形成决议，村民会议或者村民代表会议决议应是政府作出公共利益认定的必备材料。如果会议决议认为征地符合公共利益的，政府即可作出公共利益的认定，启动征地后续程序。如果会议决议认为征地不符合公共利益，政府原则上不得作出公共利益认定，政府仍作出公共利益认定的，即政府与被征地农民就征地的公益属性发生争议时，应允许被征地农民就征地的公益属性提请司法审查。此种独立的公共利益认定程序，公共利益认定过程中的磋商、博弈，能保证被征地农民的利益得到表达，并且农民的利益诉求能对政府的征地决策构成实质性制约，不仅能有效降低因征收权的滥用所引发的征地纠纷，而且能使被征地农民的合法权益得到最大程度的保护。

（三）征地补偿过程中农民利益表达刚性机制的构建

征地补偿低、补偿费被侵占挪用引发的征地纠纷，已成为当前农村集体土地征收的突出问题。征地补偿低，与现有征地补偿标准、补偿程序密切相关。“在征地拆迁中围绕补偿安置进行的主体间利益博弈中，由于各方占有政治、经济资源的不对等，导致双方的利益经常处于严重的失衡状态。”［10］就补偿标准而言，由于《土地管理法》规定的较为原则和笼统，在征地实践中，征地补偿标准往往由省一级政府、市、县政府单方规定，导致征地补偿标准比较低，甚至低于法定最低标准。征地补偿标准的设定，与被征地农民的利益密切相关，因此，征地补偿标准的设定过程，应是政府与被征地农民利益博弈的过程。政府在拟定征地补偿标准时，应公开征求意见，被征地农民可通过个人或团体的形式提出意见，政府在收集到意见以后，应主持召开听证会，城市郊区或者存在较大征地可能的农村地区，由农民集体经济组织或者村委会召集村民会议或者村民代表会议，选举听证会代表。征地补偿标准应充分体现听证会的结果，听证会的材料应成为征地补偿标准备案的必备材料。

征地补偿安置方案，应建立在征地补偿标准之上，拟征地的市、县人民政府拟定征地补偿安置方案草案以后，应将该草案在拟被征地范围内予以公告，并可以农户为单位送达该草案。农村集体经济组织或者村委会应即时召集村民会议或者村民代表会议，就征地补偿安置方案草案进行讨论、磋商，形成会议决议，并由村委会将会议决议及讨论意见提交拟征地政府，征地政府应根据此会议决议及讨论意见，修改征地补偿安置方案。拟被征地范围内的农民，也可通过村委会或者数人联名的方式，要求召开补偿安置听证会，由政府与被征地农民就征地补偿安置问题进行充分讨论磋商，最终确定的征地补偿安置方案应最大限度体现政府与被征地农民的共识。对征地双方而言，“表达本身即是一种情绪释放，因此充分而制度化的利益表达有利于冲突的初步化解，或者为冲突的最终化解提供机会。”［11］征地补偿安置方案是政府与被征地农民充分讨论协商的结果，这就为后续的政府与被征地农民签订征地补偿安置协议扫清障碍。补偿安置协议签订以后，政府应及时、足额支付征地补偿费，为防止补偿费被侵占、挪用，征地补偿费应以农户为单位直接支付给被征地农民。如此，不仅提高了征地后续工作的效率，而且大大降低了征地补偿纠纷发生的概率，从而有利于农村社会的稳定和发展。

（四）畅通农民体制内维权渠道和利益表达机制

征地、补偿纠纷发生以后，应疏通农民体制内维权渠道，在制度化、法治化范围内维护被征地农民合法权益。首先，就土地征收是否为了公共利益的需要所引发的纠纷而言，被征地农民对征地政府作出的公共利益认定有异议的，应允许被征地农民提起行政复议或者行政诉讼。公共利益的认定先于土地征收决定，可由拟征地的市、县政府完成，当被征地农民对公共利益的认定提起行政复议时，一般由省一级或者市一级政府进行，对公共利益的认定提起行政诉讼的，由拟被征地所在地的法院受理。之所以将公共利益的认定交由市、县政府完成，不仅在于市、县政府往往是征地的组织者和实施者，在公共利益认定过程中便于与被征地农民进行沟通协商，而且公共利益认定纠纷发生以后，扩大了被征地农民提起行政复议或者行政诉讼的空间，由此可拓宽被征地农民体制内维权渠道。其次，就征收补偿标准引发的纠纷而言，征收补偿标准一般都由市、县人民政府拟定，被征地农民认为征地补偿标准设定不合理的，可申请市、县人民政府协调解决，经市、县人民政府协调仍无法解决的，被征地农民可以向上一级人民政府申请裁决，上一级人民政府可以其土地行政主管部门为主，会同建设部门、财政部门等组成裁决委员会，对征收补偿标准进行裁决，裁决以政府名义作出，被征地农民对征收补偿标准的裁决不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。无法达成征收补偿安置协议的，可由市、县人民政府根据土地征收补偿安置方案作出征收补偿决定。被征地农民对征收补偿安置方案、征收补偿安置决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，征收补偿标准应是审查征收补偿安置方案和征收补偿安置决定的根据。

四、余论

集体土地征收与补偿的制度设计，要在征收权的行使与被征地农民权益的保护之间寻求平衡。要保障被征地农民的合法权益，保证征地活动的顺利进行，就必须突出被征地农民的主体地位，健全农民利益表达的组织依托，在征地政府与被征地农民之间搭建起利益沟通、协商、博弈的平台，使得被征地农民的利益诉求能够进入政府的征地决策之中，增强被征地农民对集体土地征收与补偿进程的实质性约束力，使得集体土地征收与补偿的过程，成为征地政府与被征地农民之间利益协商、凝聚共识的过程。于此，不仅能大大降低征地补偿纠纷发生的概率，减少影响社会和谐与稳定的因素，而且能最大限度内满足被征地农民的利益诉求，保障被征地农民的后续发展。

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