论公民参与权的基本保障

王琳雯

（福建江夏学院 思想政治理论部，福建 福州350108）

改革开放以来，党和政府一直强调公民的有序政治参与，并把它作为推进我国民主政治建设的主要内容。继党的十七大报告提出了保障人民当家作主的公民“四权”，即知情权、参与权、表达权和监督权后，党的十八大报告再次强调指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”随着我国社会的发展和改革的深入，我国公民的权利意识和民主意识逐渐增强，自身价值实现的追求意识也进一步提升，公民通过自身或社会组织合法地积极参与社会事务和国家事务的管理，对促进我国政治体制改革和民主法治建设具有重大意义。

一、公民参与权的内涵

当前，我国学术上对公民参与有众多论述，但对公民参与权的论述则不多。笔者认为，第一，公民参与权与公民参与有区别也有联系。公民参与是一种行为，公民参与权是一项权利；公民参与权是公民参与的前提，没有参与权，公民就不能依法参与各项社会活动；而公民的参与行为又是公民的参与权在社会生活中的具体实践，是实现公民权利的基本途径。第二，参与权是一项基本人权。《世界人权宣言》将人权分为公民及政治权利和经济、社会、文化权利两类，并将公民与政治权利放在首位。《公民权利和政治权利国际公约》第25条也规定，每个公民都应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。参与权，尤其是政治参与权由此体现出非常清晰的人权属性。第三，公民参与权是宪法、法律保障的一项基本权利。参与权得到了包括宪法在内的国家法律的肯定，如美国公民在上交请愿书的权利自1791年美国宪法第一修正案以来就一直是美国公民公众参与的权利总称部分；俄罗斯联邦宪法第33条规定，俄罗斯联邦公民有权向国家机关、地方自治机关提出个人意愿及表达个人和集体请求的权利。在荷兰、德国、丹麦、瑞典该权利已成为其法律系统中的一部分。我国现行宪法没有直接规定公民享有参与权，但宪法第2条的规定则认为是公民参与权的具体体现：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第四，参与权的本质是一项民主权利。公民参与权其权利形态表现为选举权和被选举权、言论自由、监督权、结社自由。①公民参与权分为公民参与的实体性权利和公民参与的程序性权利。公民参与的实体性权利是指公民参与权作为一项宪法性权利，是现代民主政治发展过程中的公民所享有的重要政治权利。本文从该方面进行论述。石路.政府公共决策与公民参与［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：153.综上所述，笔者认为公民参与权是指公民依法享有的宪法和法律所保障的，通过国家不断创造的各种途径参与国家事务和社会公共事务的权利，是公民的一项基本权利。

二、公民参与权的实现障碍

近年来，随着公民参与意识不断提高，公民参与权在一定程度上得到实现，但目前公民参与权的行使和实现还存在一些障碍。表现在以下几方面：

1.制度保障滞后。我国目前在保障公民参与权方面的法律制度建设明显滞后，虽然相关法律确认了公民参与权的权利体系，如：《宪法》、《选举法》、《代表法》、《立法法》等等，但这些规定过于笼统，且对公民参与权的实现途径、权利救济等方面基本没有规定，因此在实践中难以具体实施，使得公民参与权的行使大打折扣。

2.权利保障不足。首先，公民表达权。表达自由是公民通过各种形式发表自己的见解、观点和意见而不受他人非法干涉的自由，是公民参与的必由途径。我国宪法规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”这实际上就是对公民自由表达权利的肯定。公民表达权的实现，意味着公民参与权的实现。2012年“四川什邡”事件中，正是民意表达不畅成为群体事件发生的导火索。而目前我国保障表达自由的法律主要有《出版管理条例》、《信访条例》、《音像制品出版管理条例》等，这些规范性文件的位级较低，难以形成有效的保障作用。其次，公民知情权。公民参与权行使的前提，是公民拥有知情权，不“知情”也就无法“参与”。知情权作为公民的一项基本权利，随着社会的发展其在公民权利体系中的地位日益突出，也为人民日益关注。目前，在我国在立法层面上，作为公民参与权重要内容的知情权在我国仍未作为一项基本权利在宪法上明确规定。而对于知情权的相关内容多在民法、经济法以及行政法规、地方性法规的层面上规定，且缺乏全面性、系统性。实践中即便在相关法律、法规对知情权有规定的情形下，也常常未得到切实的实施和贯彻执行，公民的知情权大量受到侵犯。许多部门则以信息公开所可能带来的危害后果作为有选择公开信息的理由，在处理涉及公众利益的行为时实施信息封锁。近年来发生的一些群体性事件、网络谣言正是信息不公开，公民没有足够的知情权而导致。如2008年贵州的“瓮安事件”、2009年湖北的“石首事件”，其事态扩大的重要原因，在于地方政府处理事件时的信息不透明，在虚虚实实中，使得各种传言、猜测不绝于耳而最终导致事态扩大。最后，公民监督权。监督权是指公民拥有监督国家机关及其工作人员公务活动的权利。监督权是公民政治权利的重要组成部分，是公民参与的重要方面，也是参与权实现的重要保证。从现实状况看，该权利行使的道路也并不顺畅，常常遇到公权力的侵害。2010年11月，“甘肃王鹏此前因多次发帖举报大学同学马晶晶在公务员招考中作弊，而遭到了宁夏吴忠市公安局利通分局民警的跨省追捕。”［1］这是一起典型的公民行使检举权，对国家机关工作人员的活动进行监督而受到侵害的事例。

3.组织化参与程度不足。公民的政治参与应当是组织化的，社会组织化程度越高，公民参与的有效性就越强。由于社会组织的作用在我国未得到足够重视，且社会认知度很低。目前我国公民参与权的行使多表现为公民个人通过各种途径政治参与，但由于公民个体在能力、信息、资源、利益等方面的限制，其参与行为对社会所产生的影响力具有很大的局限性。在2011年我国县乡两级人大换届选举中，我国各省、市出现了公民以“独立候选人”积极参选人大代表，由于缺少组织化途径的支持，竞选活动受限制，参选过程很是艰难。据报道，“北京非官方推荐的独立参选人无一成为正式候选人。”［2］

三、公民参与权的基本保障

1.宪法保障。公民参与权作为基本人权已体现在《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》中。公民参与权作为公民的宪法权利也已成为当今民主宪政国家的基本理念。如前所述，我国现行宪法并未直接规定公民享有参与权，只是在部分条文体现了公民参与权，仅此不足以充分保障公民参与权。因此，可以在《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”部分明确规定“公民享有通过各种形式依法参与公共事务的决策、管理、实施和监督的权利。”［3］在宪法中确认，是保障公民参与权的根本途径，也为法律的制定提供了依据

2.保障公民的知情权。首先，确立公民知情权的宪法保障。在宪法中明确规定公民知情权，明确公民有接受信息和寻求获取信息的权利以及不受公权力阻碍和干涉的权利。确立知情权作为公民一项基本权利的宪法地位，为《政府信息公开法》和其他法律、法规提供立法依据和保障。

其次，落实政府信息公开制度。以现有的《政府信息公开条例》为依据，凡是要让社会公众广泛知晓或参与的事项或者行政决策，以及与公民的切身利益有切实关联的事项，政府都应及时主动向社会公开，保障公民享有充分的知情权。由于政府在获取信息上具有天然的优势，这就要求政府公开全面的信息、客观真实的信息和有价值的信息。因为政府选择性的信息公开，公民就无法做出正确的判断和反应，公民的参与也就成为空谈。

再次，推进政府信息公开与公民参与的双向互动。一方面，政府信息客观、全面的公开将激发公民参与的热情和积极性，促进政府与公民间进行对话沟通，有助于化解公共利益和个人利益的冲突。这就要求政府必须认真对待公民申请政府信息公开的行为，即使这些行为不尽理性、不尽合理，都应保护公民行使知情权的积极性。“因此在当下社会，必须推进政府信息公开与公众参与的双向互动，帮助支持公民、法人和其他组织在申请政府公开有关信息过程的有效行使知情权。”［4］另一方面，公民的参与也促使政府信息公开的范围更加扩大、形式更加多样，使政府决策更加民主化、法制化。政府应建立有效的反馈机制，让公民知晓政府对公民参与的态度，如反馈公民对政府信息的意见和观点的处理结果或采纳情况，反之则将影响公民参与的热情和积极性。因此，“政府必须主动了解民情、民意，做好公民参与的信息反馈工作；政府要善于整合信息、分析问题，引导公民解决实际问题；政府回应还要讲究实效，让公民感受到参与的价值。”［5］

3.保障公民表达自由。民主需要表达的自由，如果公民的表达自由不被重视，公民的参与将流于形式。目前我国公民表达自由的法定途径有集会、游行、示威、选举、听证会、座谈会、报纸、杂志、广播、电视、人民团体或其他群众自治组织等等，随着社会的发展，网络、手机、短信、微博、问卷调查、热线电话等也成为人们广泛的表达途径。因此，在保持和完善其原有的表达途径的同时，要充分重视网络、手机、微博、短信等做为公众表达要求和呼声的新途径的作用，积极发展新的参与途径，满足公民的参与要求。现实中，“一方面，公民广泛充分的表达自由权的行使可能会给社会管理和社会秩序造成一定的威胁；另一方面，政府对表达自由的干预又有可能对公民的表达自由权乃至民主程序造成一定的伤害或破坏。”［6］因而，有必要尽快制定相关法律，如《新闻法》、《出版法》、《请愿法》，使公民的表达有法可依、有章可循。同时，公权力应宽容地对待公民的表达自由，即使有些言论、观点略有失实之处，只要其基本事实无误，无违背法律、造谣诽谤，都应得到政府的宽容和理解。政府在保障公民表达自由的同时，引导公民理性表达，这一方面有利于缓解公民情绪、维护社会稳定；另一方面有利于激发公民参与的积极性和参与的热情，并在一定程度上促进公民参与权的实现。

4.保障公民的监督权。监督权的实现可以制约权力的腐败和滥用，并保障公民自身权利不受侵害。我国宪法41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”而无论是批评、建议，还是申诉、控告和检举，都离不开公民的参与。只有让公民参与到权力的行使中，才能保证权力的合法行使。当前，应在我国现有的监督权保障制度的基础上，加紧“建立公民监督权的安全保障机制”，［7］在公民行使申诉权、控告权、检举权时其人身权和其他权利受到必要的保护，避免来自公权力的侵害。

5.保障公民的结社自由，促进社会组织的发展。公民参与权的实现单独依靠个体的力量有时是难以满足或者实现的程度是有限的，将分散的个体力量组织起来，通过社会组织的力量参与到自己能力范围以外的国家事务和社会公共事务中发出自己的声音，从而使政府决策过程和结果更符合民意。

社会组织体现了公民的结社权。要促进社会组织的发展，首先，要保障公民的结社自由。结社自由是公民为了一定宗旨，依照法定程序组织或者参加具有持续性的社会组织的自由。是我国宪法规定的公民一项政治权利。社团是公民参与国家事务、社会公共事务的重要途径和形式。其次，增强社会组织的独立性。党的十七大报告提出：发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。但目前根据《社会团体登记管理条例》第3条“成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意并依照本条例的规定进行登记”的规定看，社会组织的申报人到民政部门申报登记之前，还需要有业务主管单位的批准，否则就意味着无法进行登记，这一规定无疑使得社会组织必须依附于政府，限制了社会组织的发展。因此，要使社会组织成为真正意义上的社团组织，并依靠社会组织自身的宗旨进行活动，成为独立于政府的主体，“应当尽快制定《社会团体法》，以法律的形式规范并保障结社自由的行使，取消现行的双重许可制，适度放宽社会组织的成立条件”，［3］支持其发展的独立自主性，使公民按照自己意愿结成的团体，通过社会组织造就更加有社会责任感的公民参与国家事务和社会公共事务实现参与权。当然，由于我国多是政府力量来解决社会问题的惯性思维，以及社会组织“过度营利”［8］导致缺乏社会公信度，其作用的发挥还需要一个过程。因此，社会组织的建设和发展还需要政府、社会组织、公众的共同努力。

公民参与权作为一项基本权利已经为我国社会各界所关注。公民参与权的实现不仅需要制度的完善，而公民自身的权利意识提升也是公民参与权实现的内在要求。因此，完善和健全公民参与机制，引导公民积极参与国家和社会公共事务的管理，还有很多建设性的工作需要做，也是我国政治体制改革和民主法治建设过程中一个需要在实践中不断探索的课题。

［1］法学家点评2010年度中国十大宪法事例［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/fz/2011/01－24/2807529.shtml.

［2］北京独立参选人无一成为正式候选人［EB/OL］.http：//bbs.tiexue.net/post2＿5582083＿1.html.

［3］黄学贤，齐建东.试论公民参与权的法律保障［J］.甘肃行政学院学报，2009，（5）.

［4］王周户.公众参与的理论与实践［M］.北京：法律出版社，2011.

［5］王雅琴.政府如何对待公民参与［N］.学习时报，2010－05－24.

［6］丁德昌，周建国.表达自由的法理价值与法律保障［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2012，（1）.

［7］吕皖颍.浅论保障公民监督权［J］.安徽行政学院学报，2013，（1）.

［8］郭道久.以社会制约权力［M］.天津：天津人民出版社，2005.