河道范围内非常规水利资源管理问题

边志勇

（河北省大清河河务管理处，河北 保定 071051）

1 河道范围内非常规水利资源利用中的表象问题

1.1 河道范围内土地资源利用

河道范围内土地资源利用包括：①地表土地资源的利用，主要是利用河道土地资源种植、养殖及建设建筑物等；②地下砂石、矿产资源的利用，主要是利用河道土地资源开采砂石、淘金、取土等。

河道地表土地资源利用呈现的问题有：①在河道内种植（围垦）高杆作物，甚至大片种植树木、苗圃，对河道行洪构成极大威胁；②在河道内建设房屋、桥梁、道路、埋设管线、码头等固定设施，影响工程安全，妨碍行洪的问题。

河道地下土地资源利用呈现的主要问题是：①河道内不规范的超深超大砂（土）坑，影响河道、堤防安全；②砂石（土料）不规范的堆放，影响河道行洪断面，严重时可改变洪水流向；③河道内淘金破坏生态环境，对河道内的植物是灭绝性的摧残；④多部门管理问题，河道砂石开采涉及防洪管理、土地管理和矿产资源管理等几个部门，在部分地方还存在多头执法、多头管理问题。

1.2 河道纳污能力资源利用

河北省河道纳污能力资源呈现的问题主要有：①大多数平原河道水资源长期处于超负荷状态，水功能区水质远远达不到使用功能对水质的要求；②水资源严重短缺，河道长时间处于干涸状态，生态用水十分紧张，导致“江河的合理流量”无法维持，水域重点污染物排放总量超过控制指标；③部门之间管理缺乏协调，环保部门对入河排污口水质监测与管理不力。

2 河道范围内非常规水利资源利用深层次原因

河道管理范围内土地的使用权属不清，《土地管理法》第23条规定，在江河、湖泊、水库的管理和保护范围及蓄滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。这与《水法》第37、38条规定是相适应的。《河北省水利工程管理条例》第23条规定，国家所有的水利工程管理范围内属于集体所有的土地，应当依法办理土地征用手续；水利工程安全保护范围内的土地，权属不变，使用时不得危害水利工程安全。1991年省水利厅、省土地管理局《关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见的报告》中规定，国家管理的水利工程，管理范围以内的土地及土地上属于国家建设的附着物属全民所有；使用权属工程管理单位，其他任何单位和个人不得侵占。安全保护范围内的土地所有权、使用权不变，但管理部门对有碍工程安全的活动有监督、限制权，防汛抢险有临时占地和使用权。

对河道管理范围的界定是两岸堤防之间的水域、属于国家的沙洲、滩地、行洪区和两岸堤防及护堤地。

依法解决河道管理范围内属于集体所有的土地征用问题是做好河道管理工作的法律基础，其主要理由：

2.1 河道正常管理的法律要求

当前，河道管理范围和安全保护范围的划分明确，但河道管理部门取得河道管理范围土地使用证的尚不足20%，按照《河北省水利工程管理条例》第23条规定，还有绝大多数河道管理范围内的土地没有取得法律、法规要求的使用权。

2.2 保护相对人正常利益，建设和谐社会的需要

在土地使用权不清楚的情况下，一些河道管理范围内的土地是老百姓的口粮田、致富基地，在如今市场经济高度发展的社会背景下，为了追求收益的最大化，在集体分配的土地上进行开发、种植，其中包括难以管理的高杆作物种植、树木种植、挖砂、取土、淘金等问题。一方面与《水法》相违背，另一方面又与相对人的切身利益相矛盾。利益冲突难免导致社会管理的不和谐因素。

2.3 国民经济发展的需要

河道做为洪水的唯一出路，不彻底根治，存在严重安全隐患，对国民经济和人民生命财产造成巨大威胁。对河道管理范围内土地进行征用，这只是社会资金在国民经济内部的再分配。河道管理上征用土地的资金是国民经济发展的需要，应引以重视。

3 思路与对策

3.1 划定河道管理范围，明确河道管理部门职责

河道管理范围不清是河道管理范围内非常规水利资源管理难的直接原因。在《防洪规划》确定的洪水标准内，尽快划定各河道的治导线，以此为依据，划定河道管理范围，对涉及群众正常利益的，要坚决予以赔偿。在标准洪水内，要保证河道内的行洪安全，保证经济社会的正常运行。

3.2 树立资源有偿使用的概念

河道内的土地、砂石矿产、纳污能力都是珍贵的社会资源，目前，社会上对这些资源的占有和利用都是无偿的，部分项目水利部门只是收取管理费，这些非常规资源的开发利用对河道防洪、水资源管理等构成巨大的代价，这些资源的无偿利用是不符合市场经济要求的。建议对河道管理范围内的非常规水利资源建立有偿使用机制，用市场调节的手段对河道进行依法管理。

［1］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国防洪法［Z］.1997.

［2］河北省水利厅水资源处.水资源保护工作手册［Z］.2006.

［3］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国水法［Z］.2002.

［4］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国水污染防治法［Z］.2008.

［5］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法［Z］.1986.

［6］河北省人民代表大会常务委员会.河北省水利工程管理条例［Z］.1990.

［7］河北省水利厅，河北省土地管理局.关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见的报告［R］.1991.