均等化取向下基本公共服务的监管机制创新

曾保根

（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005）

均等化取向下基本公共服务的监管机制创新

曾保根

（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005）

自提出“基本公共服务均等化”伟大目标以来，党和国家对这项民生工程越来越高度重视，在基本公共服务领域的资金投入也越来越多。因而，对政府部门及其服务人员的服务态度与服务水平，以及对基本公共服务专项经费持续有效地进行监管，是推进基本公共服务均等化的重要保障。在未来基本公共服务供给过程中，我国不仅应该继续强化行政系统内部机关的监管职能，还应该夯实行政系统外部组织的监管地位，更应该发挥公民社会的监督作用，从而构建一种合理、长效、协调、科学的基本公共服务监管机制。

基本公共服务均等化；监管机制；制度创新

自党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”伟大目标以来，党和国家对此越来越重视，国家对基本公共服务领域的公共财政投入也越来越多。由于基本公共服务均等化是事关广大人民群众生存权和发展权的基础性民生工程，对基本公共服务供给领域实施严格且可持续的监管就显得势在必行。然而，当前我国在基本公共服务供给过程中，监管主体的结构组成较为单一，监督权责划分比较模糊，时常出现“虚监”和“漏监”现象，基本公共服务监管机制并未形成理想的监管合力。事实告诫我们，政府服务部门除了会代表公共利益，也有可能在管理过程中谋求部门利益；公共服务人员除了会扮演“行政人”角色，在服务过程中也往往可能会充当“经济人”角色。因此，必须对政府服务部门及其服务人员进行有效的、必要的监督管理。汉密尔顿等人曾经指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［1］胡锦涛总书记曾经在十七大报告中明确指出：完善权力制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制［2］。因此，在未来基本公共服务供给过程中，我国应该提升行政系统内部机关的监管功能，强化行政系统外部组织的监督地位，发挥公民和社会舆论的监督作用，从而构建一种多主体、多层次的监管主体体系，在此基础之上，逐步拓展多渠道的监督平台，进而形成一种合理、长效、协调、科学的基本公共服务监管机制。

一、提升行政系统内部机关的监管功能

从现有行政机关内部监管机构来看，我国从中央人民政府到地方各级政府业已形成了一套相对独立的行政内部监管体系。这种监管体系主要包括一般监督、业务监督和专门监督等三种监督方式，它是行政系统内部进行的自我监督，监督范围相当广泛，监督途径比较多样，是我国基本公共服务供给过程中最重要的监督主体。因此，一如既往地提升行政机关内部监管主体在基本公共服务领域的监管职能，意义重大。

（一）提升中央和省级政府的监管功能

从世界成功经验来看，英国设立的一系列公共服务监管机构，对我国监管基本公共服务均等化工程具有十分重要的意义。英国为了推行“最佳价值模式”的公共服务改革，专门在中央政府的内阁办公室设置了“首相递送小组、公共服务改革办公室、绩效与创新小组、管理与政策研究中心以及公共部门标杆项目”等五个监管机构，这些机构旨在监管和提升公共服务的供给质量和供给效率。虽然我国在行政系统内部并没有设置专门监管基本公共服务均等化的行政机构，但由于推行基本公共服务均等化这一底线职责都是由中央政府或各地省级政府单独或共同承担的，中央和省级政府是落实基本公共服务均等化的直接承担者，而市、县、乡等政府机关是基本公共服务的直接生产者或直接提供者。从这个层面来讲，中央和省级政府与市、县、乡等下级政府之间属于一种委托代理关系，中央和省级政府对下级地方政府负有直接的监管责任。最好的办法就是借鉴英国公共服务改革的有益经验和成功模式，在中央和省级政府内部设立专司“基本公共服务均等化”职能的监管机构，专门对基本公共服务均等化工程进行预测和战略部署，对基本公共服务的相关政策进行研究，并对各级地方政府推进基本公共服务均等化的进度、成效、政策等进行综合评估，以提升各级地方政府实现基本公共服务均等化的能力。

（二）加强行政系统职能部门的监管功能

我国行政系统职能部门一般通过两种途径实施业务监管：一是基于上级行政主管部门对下级行政职能部门的业务监管；二是同级政府职能部门之间开展的业务监督，也称作职能监管。就当前我国职能部门的监管功能而言，更多地属于形式上的例行监管，主要通过年度检查、年度考核以及年度审计等方式进行监管。实际上并未起到多大监管功效。其监督结果往往都呈现“普遍叫好”、“皆大欢喜”的巢臼。然而，与我国职能监管机构设置不同，英国在财政部（Treasury）专门设置了“支出审查、公共服务协议、服务递送协议、公共服务生产力小组”等内部机构，用于对公共服务财政支出情况进行审查，对公共服务产出与服务目标是否达成一致进行鉴定，对公共服务政策目标的绩效指标进行解释，对公共服务的政策制定过程进行监管。除此之外，英国还在国家层面设置了审计办公室（Audit Office），专司“财务评估和总结经验教训”职能。缘于英国公共服务职能监管机构的启示，我国也应该从以下两个层面加强行政系统职能部门的监管功能：第一，根据中央和省级政府制定的基本公共服务政策目标和绩效指标，上级行政主管部门应该对下级公共服务职能部门提供的基本公共服务进行常规性的监管，以考核其是否完成中央和省级政府的各项指标要求。第二，财政和审计等职能部门应该对本级公共服务职能部门的基本公共服务资金收支进行严格的监管，有效防止地方政府将公共财政经费过多投入到经济建设的惯性倾向。

二、强化行政系统外部组织的监督地位

仅有行政系统内部的监管主体显然是不够的，行政系统内部监督主体在监管过程中往往夹杂一定的“惰性”而懒于监管或放松监管。因此，应该强化权力机关、政党组织以及司法机关等行政系统外部组织的监督地位，促使这些外部监督主体能够实实在在地行使其合法的监督职权，从而有利地推动基本公共服务均等化进程。

（一）强化权力机关的监督地位

强化权力机关的监督地位是指切实强化各级人民代表大会及其常委会对政府服务部门或者服务人员的监督地位。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第三条还规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这说明权力机关的监督权不仅是我国宪法赋予各级权力机关的合法权益，同时也是各级权力机关必须履行监督职责的义务。既然权力机关是代表人民意志和国家意志的机关，那么各级权力机关及其人大代表就有责任和义务表达公众的基本公共服务需求意愿，有责任传达民众的心声。况且，权力机关监督还具有“监督层次最高、监督权威最大、监督范围最广、最具法律效力”［3］等特点。所以，各级权力机关应该责无旁贷地成为政府服务部门及其服务人员推进基本公共服务均等化最重要、最直接的监督机关；各级权力机关应该着重在财政预决算环节审查公共财政制度是否倾斜于基本公共服务领域；各级人大代表应该尽力履行好民众代表的职责，尽量帮底层民众说话，帮他们表达疾苦。

（二）强化政党和政协的监督地位

首先，应该强化执政党对政府服务部门及其服务人员的监督地位。中国共产党章程在“总纲”里明确规定：代表中国最广大人民的根本利益。自十六大以来，中国共产党在领导全国人民进行社会主义市场经济建设过程中，明智地认识到“效率优先”经济发展模式所带来巨大贫富分化的严重后果，在发展经济的同时逐步将民生问题提升到一个新的高度，也陆续制定和出台了很多惠及农村人口以及城市贫困人口的方针政策。这些重要举措在很大程度上缓解了贫富差距的加剧。但是我们也可以清楚地看到，基本公共服务均等化作为一项民生性政策工程，各级地方政府在推进过程中却阻力重重，甚至“短斤缺两”。在这种现实情况下，共产党应该强化自身的监督地位，通过政治领导、组织领导以及思想领导等三重途径，对政府公共服务部门进行监督，促使它们坚定不移地贯彻落实党和国家制定的有关基本公共服务均等化的各项政策、路线和方针，促使它们依法行政、切实维护人民群众的根本利益。当然，笔者在此强调要强化执政党的监督地位并不是提倡或鼓励执政党以党代政、党政不分，党政职权职责适度分离始终是党和政府恪守的权力改革原则。

其次，应该强化民主党派和人民政协的监督地位。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”一直是我党与八个民主党派进行亲密合作的基本方针。“民主监督、政治协商、参政议政”是人民政协的三大主要职能。各民主党派和人民政协的民主监督不同于权力机关与执政党对政府服务部门的监督，它们更多地通过批评和提建议的方式进行监督，虽然这种监督方式不具备法律效力，但是往往各民主党派和人民政协所提出的建议以及所开展的批评客观公正、直击社会现实，具有较强的客观性、广泛性、公正性和科学性等特点，成为党和国家收集民情、体察民生的一面明镜。因此，理应强化各民主党派和人民政协的监督地位。

（三）强化司法机关的监督地位

从法理上来讲，司法机关可以根据法定职权和合法程序对政府服务部门及其服务人员实施必要的监督。它可以对政府服务部门或服务人员在基本公共服务供给过程中是否存在违法行为进行监督。由于当前我国并没有在推进基本公共服务均等化过程中启动问责机制，所以，在基本公共服务领域强化司法机关的监督地位显得有点“纸上谈兵”。但是，随着基本公共服务均等化工程的逐渐推进，党和国家必定会逐步制定和出台全国性的基本公共服务均等化最低标准以及一系列用于考核评估基本公共服务均等化的指标体系。这些刚性标准和操作指标将成为保障民众享有基本公共服务均等化的法律后盾，一旦政府服务部门或者某些领导一意孤行，拒绝执行这些刚性标准和指标的话，那它们或他们就应该被追究行政责任、甚至是刑事责任。可以肯定地说，司法机关介入基本公共服务均等化供给领域是未来我国公共服务改革的发展趋势，这只是一个时间问题。

三、发挥公民和社会舆论的监督作用

公民有事情喜欢找政府部门或工作人员来解决，对政府部门的依赖性和信任度较高，这是我国广大民众与政府部门之间存在的一个普遍现象。对基本公共服务均等化工程的监管亦是如此，民众更加信赖相关政府部门对服务供给部门及其服务人员进行监管。而民众如同坐在观众席上观看比赛的看客。正如澳大利亚学者凯思·麦基（Keith Mackay）所言：“在创立政府绩效的监控与评估系统时，人们可能会喜欢只是集中关注于政府的角色扮演者——例如中央政府的部位、部门和机构以及地方各级政府——以及国会或议会。”［4］毫无疑问，这种监管模式忽视了公民社会在政府绩效监控中所能够起到的重要作用。事实上，基本公共服务均等化是与平民百姓息息相关的民生底线工程，公民是基本公共服务均等化的受益对象，是基本公共服务改革的原动力，同时也是主角。“公民社会在监控和评估中都能够以种种方式发挥作用，其中包括它们既是监控与评估信息的使用者，也是监控与评估信息的生产者。”［5］因此，民众和社会舆论应该合法、主动地加入到监督基本公共服务均等化的供给过程中来。

（一）充分发挥公民的监督作用

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”［5］可见，今后公民可以有理、有据、有序地参与到基本公共服务均等化供给过程中来。公民可以通过听证会等途径监督和影响政府部门制定有关基本公共服务均等化的政策、规章；公民还可以通过检举、举报甚至控告政府服务部门及其服务人员在基本公共服务均等化过程中存在的渎职、侵权以及违法的行政行为；公民还可以通过信访等渠道表达均等化过程中存在的形形色色的问题。英美等发达国家就相当注重发挥公民监督政府公共服务改革，如英国政府部门专门成立了“公民评论小组”(people’s panel)，并采取随机抽样方式选出5000名公民代表，对他们政府在公共生活领域提供的各种服务结果进行民意调查，旨在对政府公共服务的回应度进行检验，并在收集相关服务信息的基础上，促进政府部门之间合作，推出整合服务，改变过去因部门分立而造成的服务出混乱局面［6］。实践告诉我们，平民百姓是最直接、最广泛、最密切、最具发言权的基本公共服务均等化的监督者。

（二）充分发挥社会舆论的监督作用

由于社会舆论在信息传输上具有广泛、公开、快速等自身特点，使它成为一种非常重要的监督渠道。马克思曾经将新闻舆论监督称为“第三种权力”，新闻媒体在美国已经成为仅次于立法、行政、司法三权之后的“第四种权力”。这足以说明社会舆论监督的重要作用。美国著名社会学家E.A.罗斯（Ross）将舆论监督置于社会控制手段之首，他认为：“在大多数情况下，法律必须等待‘明显行为’才能予以制裁，相反，舆论却能运用逐渐增加的压力制裁预期中的越轨行为，它能在任何时刻干预人们的行动。舆论预先警告的咆哮比法律静悄悄的恐吓更能阻止罪过的发生。”［7］事实告诉我们，不管是食品安全领域震惊全国的“三鹿毒奶粉”事件、“红心蛋”事件、“染色馒头”事件，还是基本养老保险领域“北京昌平财政局会计挪用农村养老金还巨额赌债”事件以及“云南红河女处长贪污挪用养老基金”事件，都是因为社会舆论高度且持续地跟踪报道，并且引发广大人民群众以及相关党政部门的高度关注和重视，从而促使有关政府部门监管和查处此类事件。未来我国基本公共服务领域也应该充分发挥社会舆论的监督作用。

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［1］亚历山大·汉密尔顿,约翰·杰伊,詹姆斯·麦迪逊.联邦党人文集［M］.程逢如,在汉,舒逊,译.北京:商务印书馆,1980:247.

［2］胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社,2007:33.

［3］夏书章.行政管理学［M］.北京:高等教育出版社,2006:304.

［4］凯思·麦基.建设更好的政府:建立监控与评估系统［M］.丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2009:20.

［5］胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［EB/OL］.［2012-10-24］.http://www.xihuanet.com/.

［6］曾保根.评“后新公共管理”运动的改革取向［J］.国家行政学院学报,2010(3):47-51.

［7］罗斯 E A.社会控制［M］.秦志勇,毛永政,译.北京:华夏出版社,1989:72.

On Supervision Mechanism Innovation of Basic public Service Orientation under the Principle of Equalization

ZENG Bao-Gen
(Department of Politics and Public Management,Shaoguan University,Shaogguan 512005,Guangdong,China)

Since the great goal of basic public services equalization was come up,Chinese government investment more and more money in basic public services.We should carry throughContinuous effectively supervision for Government departments and service personnel’s Service attitude and service level,it is to advance the equal access to basic public service important guarantee for continuous effectively supervision.During the future process of basic public service provision,we should not only continue to strengthen the administrative system of the internal organs regulatory functions,should also be compacted administrative system external organization supervision status,should play to the supervision of the civil society effect.

basic public services equalization;supervision mechanism;institutional innovation

D693.6

1007-5348（2013）01-0022-04

2012-09-17

广东省哲学社会科学规划项目“欠发达地区实现基本公共服务均等化的制度创新研究”(GD10YGL04)；广东省韶关市社科规划项目“韶关各县市推进基本公共服务均等化研究”(SGSK2010-10)阶段性研究成果

曾保根(1974-),男,江西吉安人,韶关学院政治与公共事务管理学院副教授，博士,主要从事基本公共服务改革研究。

（责任编辑：彭 原）