勿以善小而不为 勿以恶小而为之——河南省永城市“六小警务”模式理论解读

王龙天

(河南警察学院，河南郑州450046)

引言

中小城市是我国经济社会发展的重要基地，也是抑制违法犯罪、确保社会和谐稳定的主战场。自秦设置郡县开始，古贤就已经认识到“郡县治，天下安”的道理。中国历史上也形成了“积少成多”、“集腋成裘”、“勿以善小而不为”、“积流成河”、“防微杜渐”、“积沙成堆”、“涓涓细流”等富有哲理的成语和典故，教育人们从小处着手、从基本问题着手，注意解决小问题、小矛盾，避免因小失大。历史经验证明，中小城市社会治安的好坏直接决定了整个社会治安的好坏。中小城市犯罪控制做好了，整个社会的犯罪率就会大幅下降。在这一方面，无论是公安高层，还是基层，一直以来都是非常重视并且亲力亲为的。如近年来公安系统开展的“大接访”、“大走访”等活动，组织开展的诸如治理自行车被盗问题专项行动、“打四黑除四害”专项行动等等，都是着眼于“化解小矛盾”、“调解小纠纷”、“排查小隐患”、“办理小事情”、“查处小案件”、“解决小困难”，从而确保了社会大局平稳、和谐。河南省永城市党委政府及政法机关，尤其是永城市公安局非常重视本地治安管控工作，在全力做好社会治安管控工作中，牢固树立宗旨意识、以科学的警务理念为指导，以“勿以善小而不为、勿以恶小而为之”的实际行动，将“化解小矛盾”、“调解小纠纷”、“排查小隐患”、“办理小事情”、“查处小案件”、“解决小困难”作为一项系统工程和民生工程，开创性地探索出了一条综合解决“六小警务”的工作模式，实现了“小为大治”、“小善大安”的良好局面。永城推动“六小警务”模式，理念科学、机制健全、规范可行、操作性强、推动有力、成效显著，不仅是公安机关立警为公、执法为民的宗旨意识的具体体现，而且是新时期社会管理创新的具体体现，也是科学的打防观的具体体现，更是积极主动警务及零容忍警务的具体实践。

一、永城市“六小警务”模式概况

永城市位于河南省的最东部，地处豫鲁苏皖四省七县结合部，是典型的“一脚踏两省，鸡鸣闻三县”地区。辖16镇13乡、732个行政村，人口157万，面积2000平方公里，是河南省第三人口大县。永城资源丰富，是国务院命名的“中国面粉城”，全国六大无烟煤基地之一，国家4A级芒砀山文物旅游区所在地，境内的河南煤化集团、神火铝电集团均位列全国500强，有华星集团等上市企业十余家。1996年撤县设市，是河南省加快城镇化重点市、对外开放重点市。2004年，被确定为河南省六个重点扩权县(市)之一，赋予省辖市经济管理权限和部分社会管理权限，2010年位列全国经济综合实力百强县第93位，并被省委、省政府确定为全省第一批省直管县之一。

永城市设市公安局，公安局下设33个派出所，全市公安机关实有授衔人民警察630人。受特殊的地理位置影响，永城的流窜犯罪历来突出，打防犯罪难度较大，造成永城社会治安形势较为“脆弱”、受外来因素影响明显的客观事实。在传统公安运行模式下，打防不均衡，科技含量不高，人员调配不科学，一度形成打不胜打、防不胜防的被动局面，进而造成群众安全感和满意度大幅下滑。

2009年8月，以邵明杰局长为党委书记、孙栋梁政委为副书记的新一届公安局党委班子成立后，党委一班人带领全局干警以“河南公安精神”、“整体作战法”及现代警务机制为支撑，创新警务理念，改革警务运行机制，以深度应用信息化为契机，广泛开展社会管理创新，强化了社会管控力度，提高了社会管控能力，有效地打击了违法犯罪活动，遏制了可防性违法犯罪，群众安全感和满意度飙升，整个警务工作取得了长足发展，真正实现了“发案少，秩序好，社会稳定，人民群众满意，党委政府放心”的目标。

永城公安机关在强力推进社会治安管控工作中发现，一度不被重视的民间小矛盾、小纠纷、小案件、小隐患、小困难、小事情，往往容易诱发大的社会治安问题，甚至诱发命案等严重暴力犯罪案件，为此，永城公安机关将公安法律法规所调整涉及群众利益、惠及民生和公众安全感的小案(事)件统称为“小警务”。并且根据本地实践中通常出现的“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小事情”、“小困难、“小矛盾”等一些看似不起眼，如果不及时处理容易引发社会不安定因素，影响公众安全感，甚至会诱发群体性案、事件的警务活动称作“六小警务”。为此，永城公安机关制定了《永城市公安局关于创建“小警务”战略实施意见》和《永城市公安局关于处置“小警务”案事件工作规范》，界定了“小警务”的概念，分类明确了处理“小警务”的执法细则，设置了考评、奖惩办法，建立了一系列工作机制。永城公安机关以“三评三访”为纽带，深化“大走访”开门评警活动，及时发现“小警务”线索，规范处置“小警务”，通过实施“三位一体”的“打防管控建”和实施“小警务”战略，标本兼治，社会治安状况得到很大改善，群众安全感一跃提升到全省前列。

二、永城“六小警务”模式是科学打防观的具体体现

在我国60多年的公安工作中，无论是上级公安机关还是基层公安机关都比较重视违法犯罪的打击工作，这本是无可厚非的，但公安机关的职责不仅仅是打击违法犯罪，还有很重要的社会管理和治安防范等工作，而且预防违法犯罪、加强社会治安行政管理更是重要的基础性、根本性工作。可是长期以来各级公安机关“重打轻防”的观念时刻影响和支配着公安机关的工作方向和工作重点，即使在中央政法委、中央综治委及公安部等多次强调要“打防并举”、要“标本兼治”，甚至党中央国务院、全国人大常委会分别以文件和法律的形式决定后，①1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本的方针。1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，确认了“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针。1997年9月，党的十五大报告提出，加强社会治安综合治理，坚持打防结合，预防为主。这是针对一个时期内出现的“重打轻防”倾向，对社会治安综合治理方针的表述做出的一定调整，但仍然包含了原方针的基本内涵。2001年9月，中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确提出，“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。要坚持打击与防范并举，治标和治本兼顾，重在防范，重在治本。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调，坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众，加强和完善社会治安综合治理工作机制。在政法机关尤其是公安机关仍然存在“重打轻防”的现象。

“重打轻防”现象主要表现在各级公安机关的专项打击行动过多，如公安部层面在全国范围内或部分省市区域内部署的专项打击行动每年均在10～20个，②这些专项行动包括公安部单独、公安部与国务院相关部委联合部署以及公安部所属业务局部署的各类专项行动。据不完全统计，多数专项行动都需要公安派出所参与，实际上形成了全警参与的格局。省、市及地方组织的各类专项行动或类似的专项活动更是要求公安派出所民警全员参与，并与绩效考评挂钩。各级地方公安机关在本省市区域内部署的专项行动更是接连不断，并有具体的工作目标和打击处理指标，各类专项行动要和绩效考评工作挂钩。绩效考评工作本是一项督促检验各级公安机关成效的科学评价方法，但是由于考评指标体系设置不科学，公安机关的安全防范成效不易考评，而打击处理数等是直观的数字，容易量化考评，因此打击处理违法犯罪成为绩效考评的主要内容，这就引导各级各类公安机关围绕绩效考评指标来部署工作。即使在2010年河南警务改革之后，各省辖市公安派出所的各个大队仍然存在隐性的打击处理指标。如某次调查中特意询问是否有打击处理任务，刑警大队的民警讲现在没有具体的打击处理任务数，但是每月要对打击处理任务数等指标进行考核排名，并根据排名情况予以奖励，年终对于总体排名靠前的大队长予以提拔重用和奖励，对于连续三次排名靠后的则予以免职等处理。同样对于交巡警来说，每月也要对其处罚额、处罚人数等进行排名，以便奖惩。①这些做法其实与上级公安机关的要求是不相符的。如2010年9月30日，河南省副省长、省公安厅党委书记、厅长秦玉海就明确提出来要修改省公安厅的绩效考评指标，省公安厅不考核过程、不考核具体打击处理指标，只考核警务工作效果，考核群众对公安工作的满意度及群众的安全感。正是这种“重打轻防”的做法，导致公安基础工作薄弱，忽视安全防范工作，进而形成“打不胜打、防不胜防、疲于应付”的态势，②对 此状况有大量富于思考、有责任心的基层民警忧心忡忡，普遍认为这种状况不利于警务工作长远、有序、科学发展，不利于公安队伍的健康发展，不利于社会治安问题的解决，更谈不上中原经济区建设的治安保障问题。甚至有个别民警为了打击处理数还伪造案件、一案三处理、花钱买案件、扩大打击面，③个 别民警伪造案件的做法不一。在一次公安民警教育培训工作会议上，一省辖市公安局副局长提出要避免受伪造案件民警的影响，据了解参与伪造案件的民警已经受到法律的追究。一案三处理是抓获一名违法犯罪嫌疑人，先实施治安拘留，完成一个治安拘留的任务，而后再转为劳动教养，大约一个月后，再由办案单位以发现新的犯罪事实为由将案件变更为刑事案件。目前有的地方公安机关的“警综平台”已经限制了此类案件的处理，即使出现这种情况也视为一个案件。至于花钱买案件则是将其他辖区的案件通过关系移交作为本辖区的案件。造成了广大公安民警疲于应付、群众也不满意的不良局面。

近年来，永城市公安局针对当时社会治安形势严峻、流窜犯罪高发、寻衅滋事案件频发、涉诉涉法信访上访案件居高不下的局面，明确提出“以打开路”的工作思路，通过一系列专项治理和严打整治，很快扭转了被动局面。在取得阶段性打击成效的基础上，永城市公安局开始实施从“以打为主”向“以防为主”、“解决根源”的战略转移，打防管控建多策并举，人防技防物防心防多管齐下，以实现立体治安防控目标。在打防问题上，针对影响群众安全感和满意度的问题多集中在“小事件”、“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小信访”和“小难题”等“六小”问题方面的特点，强力践行“破大案是政绩，不发案也是政绩”、“宁愿防范累死，也不愿破案难死”的警务工作理念，结合本地实际，创造性地以“零容忍警务”及“问题导向警务”为指导，积极实施“六小警务战略”，致力于主动防范、积极防范。该局邵明杰局长还形象地将民间俗语“再好的红药不如不割口子”来形容即使破案水平再高，也不如不发案好，以此来说明搞好社会治安管控是最明智之举。

为确保科学的打防理念能够在“六小警务”实际工作中得到贯彻落实，永城市公安局制定了相应的警务运行机制和科学的奖励办法，明确了考评细则，加大了奖惩力度，取得了明显成效。如规定对连续一个月、两个月等辖区内刑事案件零发案的派出所分别给予1万元至3万元不等的奖励，社会治安管控效果好的派出所领导和民警纳入局人才库，时机成熟时优先提拔重用。④参见永城市公安局《处置“六小警务”规范》、《“六小警务”考评机制》、《关于在全市公安机关推进“六小警务”的意见》等文件。

三、永城“六小警务”模式是公安机关立警为公、执法为民的具体体现

“立警为公、执法为民”是我党“立党为公、执政为民”思想在公安机关的具体体现。如何使“立警为公、执法为民”思想化为每一个公安民警的实际行动，是公安队伍建设的一个关键问题。

牢固树立宗旨意识，全心全意为人民服务是公安机关的根本宗旨，立警为公、执法为民是新时期对公安机关践行全心全意为人民服务的具体要求。宗旨意识、服务意识是决定公安机关改革创新、维护稳定、控制违法犯罪的具有决定性的思想观念。永城市的“六小警务”符合马克思主义的实践观，包含着科学的理论和先进的理念，是学习贯彻科学发展观的具体实践，其本质就是民生警务，始终贯穿着民本理念、宗旨意识，体现了胡锦涛总书记“顺民意、解民忧、惠民生”的要求。永城市公安局始终把服务群众、维护群众合法权益作为自己的根本原则和行为准则，具体表现在对待案件的处理上，以打击侵农、坑农、害农案件为突破口，以严查严处“小警务”为抓手，严厉打击各类违法犯罪活动，严厉打击危害农村社会治安的流氓黑恶势力。在对待群众信访问题上，不是一味地打压维稳，而是始终以解决群众的问题为根本出发点，确保长期稳定。永城公安机关还大力实施警务公开、开门评警、大走访等构建和谐警民关系的系列工程，甚至将每一位局长、每一位民警的电话全部公布于众，任何一个群众在任何时候都可以给包括公安局长、政委在内的所有民警打电话咨询问题、反映问题，这种亲民爱民的做法，不仅赢得了广大民众的拥护和爱戴，而且促使永城公安机关始终以人民群众满意不满意、拥护不拥护作为评判自己工作的出发点，较好地履行了自己的政治责任、历史责任和社会责任，赢得了民心，稳定了民心，确保了经济社会持续稳定发展。

四、永城“六小警务”模式是具有河南地域特点的社会管理创新的具体体现

河南是个农业大省，农业人口、农村地域占全省比例较大，在城镇化、工业化及农业现代化协调发展的过程中，如何认真贯彻中央精神和省委部署，积极探索切合河南实际、具有河南特点的社会管理路子，为加快中原经济区建设创造和谐稳定的社会环境是河南各级公安机关必须认真思考、积极应对、开拓创新并着力解决的重要问题。

在这一问题上，公安机关必须充分认识到，加强和创新社会管理，是服务群众、改善民生的迫切要求，是解决重点领域新情况、新问题的客观需要，是提升社会管理水平的有效举措。要从战略和全局的高度出发，深刻认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，切实抓好加强和创新社会管理的各项警务工作。在具体的警务工作中，要把握工作方向，坚持民生优先、服务为先、基层在先，始终关注民心民生，始终以改善服务引领管理创新，始终坚持抓基层、打基础，进一步从源头上、根本上、基础上改进社会管理，努力实现社会管理工作的良性循环和科学发展。永城市公安机关正是对公安机关社会管理创新的重要性、必要性认识到位，才会抓住影响社会治安的关键，从关注民生、解决民生、服务群众这一重要环节，立足影响社会治安的“六小警务”，着眼长远，既注重解决现实问题又注重加强机制建设，着力发现和解决治安问题的根源，在整个警务工作创新上实现了突破、取得了实效。

五、永城“六小警务”模式是现代世界先进警务模式在河南实施的具体体现

随着信息时代的到来和迅速发展，特别是互联网的诞生，统一的虚拟社会已经形成，不同国界的人们正在走上“全球一体化”的轨道。从目前的情况来看，世界政治格局呈多极化、区域化合作趋势，经济全球一体化则基本形成，而这种合作化和一体化的结果使得国家权力正在向超国家组织流动。这就要求警务工作要顺应潮流，主动改革。在这一背景下，世界警务涌现出了诸多顺应经济社会发展的新模式，如积极主动警务、零容忍警务、情报信息主导警务等模式。永城“六小警务”模式就是现代世界先进警务模式在河南实施的具体体现。

1.积极主动警务

积极主动警务又称问题导向警务，是通过发现和解决包括影响治安的最为微小的环境问题在内的违法犯罪根源从而控制违法犯罪的警务模式。

在传统警务模式下，警察的快速反应被当做是提高群众安全感的重要手段，警察机关大部分时间主要集中在对群众的报警求助的快速反应上，这种情况下，警察处理一起案件就成为警察机关的主要工作，然而，多数情况下，类似的案事件仍然继续发生，这种工作模式只是处理的表面现象，而没有触及产生警务活动的根本条件或原因，属于治标不治本、头疼医头脚疼医脚的治标措施。在积极主动警务模式下，警察根本不再被动应付违法犯罪活动，而是将重心放在处理可能导致这些违法犯罪活动的个人或社区问题上。即公安机关将这些案件看成是社会问题的前兆，把案件发生的时间、地点、涉及人员、产生的条件与原因等作为一个系统来考虑谋划，消除案件产生的条件，从根本上来解决这些案件的发生。积极主动警务要求提高警务效果而不是提高警务效率，即以处理实质问题为中心，要求警务工作者实现从注重反应过程的效率到注重警察工作效果的转变。

永城市公安局正是基于积极主动警务的工作理念，全方位科学布局警力和警务工作，在成功遏制突出违法犯罪活动后，着力解决影响社会治安的“六小警务”，将警务工作重心转移到防范上来，转移到解决产生违法犯罪的根源上来，最大限度地实现了警务工作效果的提升。

2.信息化统领

情报信息主导警务工作是公安工作的发展方向，是公安机关改革传统运作模式、提高效率、增强公安机关驾驭控制能力、实现精确打防的必由之路，是信息社会对警务工作提出的时代要求。情报信息主导警务理念，实质上是以公安信息为基础，以公安信息综合应用平台为载体，不断提高信息综合分析研判能力，特别是对涉及国家安全、社会稳定的重要事件的预知、预警和处置能力，全面提升信息服务警务决策和打防管控实战水平，夯实公安基础，降低成本，提高效率，推动公安工作体制、机制的改革与创新。永城市公安局领导不仅要求公安局领导班子成员高度重视、深刻认识信息化在警务工作中的重要意义，更重要的是全面促进信息主导警务理念在全体民警中的深入贯彻和深度应用，同时还积极稳妥地建设了一系列符合本地警务工作实际需求的信息化基础设施和信息主导警务运行机制。更加难能可贵的是，永城市将信息主导警务工作延伸到“六小警务”之中，全面采集有可能诱发治安问题的“小警务”的各种信息，运用现代情报信息网络，加强分析研判预警，从而使警务工作在理念、方法、模式等方面发生了翻天覆地的变化。

3.零容忍警务

“零容忍”顾名思义就是零度容忍，不能容忍。零容忍警务是一种警务战略，又称生活质量警务，其核心是通过对违法行为，尤其是扰乱公共秩序及生活秩序的行为采取强有力的执法措施，以预防更为严重的犯罪，并最终促使犯罪率下降的一种警务运作方式。零容忍警务是破窗理论在警务工作中的具体运用，其核心表现在三个方面:一是对违法犯罪采取强硬态度。要求所有的法律都得到执行，对所有的违法犯罪分子都予以严惩，绝不能让其逍遥法外。二是严格执法。警察一旦发现违法犯罪，不论其严重程度如何，均采取强制措施并依法予以处罚。也就是说，警察采取的是一种主动的进攻性的警务执法方式，不管所犯罪行的类型如何，也不管其是在什么情况下发生的，均毫不例外地予以惩罚。三是对轻微违法犯罪和扰乱社会秩序的犯罪行为予以严厉打击。

零容忍政策最早是20世纪80年代美国海关为了控制毒品犯罪提出的，随后该政策被用于处理其他违法行为。纽约市警察局是践行此理论的典型。当时纽约以脏乱差闻名，环境恶劣，同时犯罪猖獗，地铁的情况尤为严重，是罪恶的延伸地，平均每7个逃票的人中就有一个通缉犯，每20个逃票的人中就有一个携带武器者。后来新任警察局长布拉顿开始治理纽约。他从地铁的车厢开始治理:车厢干净了，站台跟着也变干净了，站台干净了，阶梯也随之整洁了，随后街道也干净了，然后旁边的街道也干净了，后来整个社区干净了，最后整个纽约变了样，变整洁漂亮了。

在治理违法犯罪方面，纽约警方开展清除街头枪支、遏制学校周边暴力、赶走市区毒贩、破除家庭暴力循环、改造公共场所、减少涉车犯罪、改善道路状况等行动，同时对警察要求养成谦恭、敬业、敬人品性，严格公正执法。与此同时，开展了严厉打击影响生活质量的轻微犯罪，对于包括涂鸦行为、流浪乞讨行为、强行洗车行为、逃票行为、制造噪音行为、未成年人饮酒行为、街头卖淫行为、酒后驾车行为以及社区“热点”扰民行为等均予以严厉打击。经过一系列对微小警务的整治，加上对警队的严格管理，使纽约的治安秩序大为改观。这一现象被学界称为“纽约现象”，这种警务模式被称为零容忍警务。

零容忍警务最大的特点是对轻罪的重拳出击，对以前不够重视的小的、却又影响人们生活和社会秩序的违法犯罪行为进行了严厉的打击。这一警务政策是主动型警务，最大限度地压缩可能出现违法犯罪的时间与空间，及时修补破窗，不容忍轻微的违法行为，侧重预防轻微违法行为向严重犯罪行为转变。

永城市公安机关实施的“六小警务”模式正是零容忍警务的具体体现和实施。永城市公安机关对影响群众安全感和满意度的“小事件”、“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小信访”和“小难题”等“六小”问题归纳梳理，限期整改，整章建制并向当事人反馈，不仅强力压缩了违法犯罪空间，而且也从根源上减少了大案要案发生和存在的土壤，产生了良好的“沙堆效应”。小案的减少，使大案恶案明显减少，使刑侦部门从“打不胜打”的“怪圈”中解脱出来，可以主动地集中优势兵力攻克大案，真正实现了以防助打，打防均衡，主动驾驭，取得了较好的社会效果。