加强检察建议在社会管理创新中的作用

桂 祥，闫韶希

(1.上海市普陀区人民检察院，中国上海200333;2.上海市闵行区人民检察院，中国上海201199)

一、检察机关在社会管理创新中的地位

社会管理创新，是指通过创新的途径不断提高社会管理的能力，以适应和推动经济社会全面发展进步，是基于传统社会管理的科学发展，目的在于通过创新来改善社会管理的质量、提升社会管理的水平、提高社会管理的效率。社会管理创新是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。社会管理创新的目标，一是为发展社会主义市场经济营造社会环境，二是化解快速发展过程中积累下来的社会问题，三是构建适应变化社会管理要求的制度框架［1］。

深入推进社会管理创新，是全社会的共同任务，检察机关责无旁贷。检察机关作为国家专门的法律监督机关，积极参与社会管理创新，是服务大局、推动检察工作科学发展的关键所在。检察机关在参与社会管理创新过程中，要坚持把握法律监督机关的定位，推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中［2］。

二、检察建议参与社会管理的现状和问题

检察建议作为检察机关履行法律监督权的一种方式由来已久，但由于政治因素的变幻使得检察建议的作用也随之产生不同。宪法赋予检察机关的法律监督权一般被认为是诉讼监督权，检察建议作为建议权的一种，在法律监督权中并未处于核心地位，一度被视为可有可无，正是这种轻视导致了检察建议基本的文书规范、制作程序和法律效力的不健全。但是随着党中央关于推进社会管理创新决定的出台，检察建议也被赋予新的内涵和历史使命，即作为检察机关延伸法律监督职能，参与社会管理的重要手段。

诚如前文所述，检察机关参与社会管理创新应当基于法律监督权的定位，因此检察机关运用检察建议推进社会管理创新，必须突出推进社会管理体制创新，而并非参与到实际社会管理事务中。有鉴于此，检察建议应当更多地针对对社会管理体制有重大影响的单位制发检察建议。下面将结合某区检察院2010年制发检察建议的情况分析，对运用检察建议参与社会管理现状与存在的问题作一探讨。2010年，该院共制发检察建议27份，收到回复23份。从检察建议的制发部门来看，侦监部门制发23份，监所部门制发2份，民检部门制发1份，反渎部门制发1份。从检察建议的内容上看，预防违法犯罪类有24份，规范司法行为类有3份。从被建议对象上来看，有四份检察建议的被建议对象属于公务机关，其他的则属于非公务机关。

从检察建议的规范化程度和回复效率看，由于各级领导的重视，该院针对检察建议制定了较为详尽的检察建议的法律文书规范和制作程序，并在实际制发过程中得到了严格的执行。同时从检察建议的回复数量和间隔时间来看，由于检察权威的树立和承办人在日常工作中的努力，检察建议的回复率有所提高，也昭示着检察建议法律效力的进一步树立。但从上述检察建议的具体内容中也可以看出，其制发的质量还有待提高，很大一部分检察建议是针对个别单位和个别案件，基本没有涉及某行业整体出现的问题或一定时期内办理的所有案件进行分析并提出治理建议。而且很多检察建议涉及的行业和问题是有一定的普遍性的，甚至不同检察建议全文大致相同，只是制发的对象有所修改，这反映出相关承办人对运用检察建议深入参与社会管理创新认识的不足。同时我们也应当看到，检察建议参与社会管理创新还停留在浅层次水平，制发的大部分检察建议的建议内容在很大程度上是具体单位自身的内部具体管理事务。针对个别单位、同时又具有一定普遍性的问题制发检察建议，管理的创新只能存在于个别单位，对整个社会的管理创新效果影响有限。检察机关作为国家专门的法律监督机关，其着眼点应当是整个社会的管理秩序，而非某个具体单位的管理事务，即使是基层检察院其着眼点也应当放在本辖区的管理秩序。这不仅是深入参与社会管理创新的任务，更是准确把握检察机关法律监督职能的要求。

三、运用检察建议深入参与社会管理创新相关建议

要充分认识到检察建议深入参与社会管理创新的重要意义，同时立足于检察机关法律监督职能的定位，将检察建议深入参与社会管理创新的着眼点放在推进社会管理体制创新上。不仅要对个别发案单位着重制发检察建议，更要针对在社会、行业内普遍存在的体制、机制问题向相关主管部门制发检察建议。要根据检察机关法律监督职能的定性，准确、严格把握检察机关参与的“社会管理”的内涵和外延。就如何运用检察建议深入参与社会管理创新，有以下几点建议:

(一)运用检察建议参与社会管理创新的领域和对象

法律监督的重点是保证权力依法运行，确保正常的社会管理秩序。当前要更加重视查办和预防企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪案件，严厉打击工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融司法等问题突出领域的职务犯罪，更加重视坚决监督纠正群众反映强烈的执法不严、司法不公问题。

要运用检察建议达到参与社会管理的作用，除了要准确抓住有关社会和谐稳定的一类问题，更要向合适的建议对象制发检察建议。时代赋予了检察建议新的历史使命，也即不是简单的建议权，而是更加重大的参与社会管理权。因此在制发检察建议中应跳出固定思维，不仅要对执法办案中的案发单位制发检察建议，更要对党委、政府以及相关主管部门和行业协会等对社会管理体制有重要影响的机构制发检察建议，并且应当将这类主体作为重要的制发对象。同时应当尽可能发挥检察建议在社会问题防范方面的作用，对于表彰见义勇为类的检察建议应当尽量控制。因为这类检察建议虽与社会管理有一定的关系，但并非检察机关参与社会管理的重点，且也涉及具体单位的内部管理事务，检察机关作为诉讼监督机关不应过多干预。

(二)要提高检察干警制发检察建议的专业性和敏感性

检察建议来源于检察办案工作，负责承办案件的检察干警直接接触案件的材料和当事人，最了解案件的情况，因此，检察干警要增强检察建议工作意识，善于发现案件中的敏感点。进一步发挥主观能动性，不断深化对检察建议工作的认识。要克服机械办案意识，注重办案效果，结合执法办案，及时提出检察建议，督促有关机关和单位完善社会管理、服务，及时化解社会矛盾纠纷。

要结合形势发展的要求，加强相关专业知识的学习。上海作为全国的经济金融中心，新类型案件层出不穷。同时随着上海“四个中心”建设的深入推进，案件类型结构也必将发生质的改变，这也要求我们检察机关不断更新参与社会管理的专业知识，如金融检察管理方面的知识。有必要建立相关的专业化学习小组，对这类专业办案知识进行研讨。已经建立专业化学习小组的，应当依托小组平台，定期讨论相关专业领域管理中出现的新情况和新问题，对于已经出现的问题，应当探讨解决问题的方案。可以将专业化学习小组作为制发相应检察建议的提请和顾问机构。

(三)发挥检察机关各部门相互配合的互动关系

检察建议作为从办案实践中成长起来的法律监督手段，其发现问题和制发检察建议是离不开实际办案部门的参与的，而且应当以实际办案部门为主。但是因为检察建议本身除了对需要对执法办案中一类问题现状有深刻的了解，还需要有较强的对一类问题调查研究的能力。而检察机关各部门由于工作属性的不同，也塑造了各自工作理念的差异，实际办案部门较追求案件的正确和迅速办理，法律政策研究部门则更多地追求对执法办案问题的挖掘和研究。因此如何在检察机关各部门之间，特别是实际办案部门和法律政策研究部门之间形成良性互动关系，是检察建议有效深入参与社会管理创新的重要方面。

同时因为检察建议参与社会管理创新的层次在司法实践中是存在差别的，有的检察建议是针对案发单位的具体管理制度漏洞，这类检察建议一般只需了解案件基本案情即可以了解问题并制定相应的解决方法，对于这类检察建议可以单独由实际办案部门承担。而对于向政府、行业主管部门等制发的创新社会管理体制的检察建议，则应当调动检察机关各部门的协作机制。因为实际办案部门最容易从司法实践中了解社会管理中存在的问题，在发现一类问题后，应当尽快向法律政策研究部门提供相关素材。法律政策研究部门作为研究和协调机构应当提供相应的意见和建议。如果涉及的部门较多，可以由法律政策研究部门召集其他相关部门对这类法律问题进行集体研究，必要时还可以进行相关的专题调研工作。在办案部门制发了检察建议后，也应尽快与法律政策研究部门取得联系，并送交相应正式法律文书。法律政策研究部门应当在提供一定反馈意见的基础上，进一步扩大检察建议的法律效果和社会效果，并指导今后的相关工作。

［1］杨淑雅.检察工作参与社会管理创新探析［J］.中国刑事法杂志，2010，(12).

［2］刘光圣.检察工作推进社会管理创新原理［J］.人民检察，2010，(18).