国库集中支付下地方高校内部控制有效性分析

司金山

(怀化学院计财处,湖南怀化418008)

随着社会主义市场经济体制的确立和财政改革的不断深入,从2007年7月起,教育部对直属各高校财政性资金开始实施国库集中支付,国库集中支付制度是由政府财政部门对所有政府性收支集中收缴和支付的管理制度,通过国库单一账户对财政性资金进行集中管理,其在高校广泛实施对加强财政性资金管理与监督、提高资金运行效率和使用效益、保证财政性资金安全产生了积极影响。财政国库改革使高校的内部控制面临新情况,在国库集中支付制度的大背景下,高校如何充分利用这种制度,提高内部控制的有效性,已成为高校财务管理工作的重要内容之一。

一、制约高校内部控制有效性的主要因素

1.内控中预算管理存在问题

高校内部控制的中心环节在预算管理,尤其是在财务管理工作中地位尤为重要。高校以预算管理来统领其他管理,是提高资金使用效率的有效途径。目前高校的预算管理存在着一些不足之处:

(1)预算编制内容不完整。随着教育体制的不断完善,学校的预算编制普遍跟不上其步伐,没能确实做到预测下一年的实际情况,预算管理的有效性发挥有限。例如,在湖南省高校中典型的一种状况:预算是今年年底做下一年的预算,而新学期开学是9月份,学校可能重新调整招生规模,学生人数的增加,学校规模过大,超预算及预算外支出项目较多,这些变化在上年编制时没能及时考虑进去,[1]从而使得收入预算存在差异,未能满足第二年的收支情况。预算管理没能起到应有的作用,导致有些高校经费入不敷出,出现赤字现象。

(2)预算编制方法存在不合理性。一些高校在编制预算时,常采用基期法,即在上年实际数字的基础上只增加不减少,部门之间产生不均衡的现象,例如,服务部门支出不断增加,而科研部门又会面临资金紧缺的问题,这样不利于加强管理和控制支出,致使高校每年出现不同程度的赤字,同时增加了计划年度预算的难度,给高校的财务工作带来了影响。如果出现预算赤字,高校就会通过夸大预算经费的手段,来掩盖赤字现象,导致预算编制失真。

(3)专项资金管理存在盲点。预算管理表现为预算制定与控制,某些高校对于专项资金难以做到统一进行管理,造成专项资金的运行情况没有和预算相匹配的情况发生,尤其是数额较大的资金,没有深入分析,使得预算情况也不是很乐观。

2.内控中收入管理存在问题

学校收入包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入。近年来随着高校扩招,规模扩大,学费收缴也一直困扰着各高校,多数学校采用与学籍管理挂钩的方式来解决这一难题,但也存在着一些问题。

(1)收费标准不合理。对于收费问题,国内各地区各高校的发展状况不同,收费的标准也不一样,国家对高校收费没有出台一个统一的标准。近些年来,我国教育成本个人负担的比例增长迅速,至2006年已涨到27.7%,这个比例高于世界大多数国家。

(2)学生严重欠费。各高校都存在着不同程度的欠费情况,如果学校内部控制管理得当,则学费收缴情况就比较乐观。排除贫困生这部分因素,恶意拖欠学费时有发生,个别学生还长期拖欠学费,金额数字也较大。

(3)巧立名目乱收费的现象在滋长。现在许多学校巧立名目收取“转专业费”、“扩招费”等,这些费用不上缴财政,擅自利用,直接坐支,有的还擅自扩大收费范围和标准。

(4)经营收入中存在的问题。学校的经营收入不属于学校的教学、科研活动及辅助活动等范围内,因此需要单独核算其收入。其中存在着许多不完善之处:一是租赁收费是个人行为,培训班的定价随行就市,都无统一标准。由于学校普遍存在着内部控制管理体制不健全,使一些人有了可乘之机。二是会计核算不规范。行政单位、事业单位对固定资产和收入都不进行专项核算,容易造成收入损失。

3.内控中支出管理存在问题

学校支出包括经营支出、非经营支出、对附属单位补助支出、自筹基本建设支出等。当前各高校的支出管理中也存在着一些不尽合理之处:

(1)预算编制方法不合理。大部分高校采用基期法来编制各个用款部门的预算,每年编制时只是在上一年的基础上增加支出数,没有将当年经费的增减变动考虑到下一年经费支出的预估中,[2]以此类推,逐年的预算数差异会增大,与实际不符,预算管理作用也就变弱了。

(2)学校现用的财务软件功能问题。学校的支出应以预算会计为基础来编制,按照账户内容分明细科目,同时设置院系及系下的专业,专业再设不同级次、班次,而财务软件还没有达到这个使用层面,学校支出这块只能设立总账,对各明细项目无法核算,达不到控制成本的目的。

(3)日常支出管理制度不完善。每年高校举办的各种学术活动,包括外出学习、培训、会议等活动,涉及的相关费用没有严格监控,会造成巧用会议为名,将差旅费纳入会议费中一并核算,支出比例不合理。

二、国库集中支付制度对高校内部控制影响分析

1.国库集中支付运行模式

由国家财政部内部设立中央国库资金管理机构,安排整体资金的调拨,审核预算单位上报的用款计划,审核通过后,下达拨付指令,对资金支付和调配进行全面监控。在中央国库资金管理机构下设立资金支付中心,建立总账和分类账,与各预算单位进行资金往来。具体结构如下图1所示:

图1 国库集中支付运行模式

如果以省级预算单位为例来说明运行过程,表现为省级单位编制用款计划,上报国库资金管理机构,用款申请经批复后,采购中心接到省级支付中心通知后,与供应商签订购买合同。同时,由支付中心通知代理银行,即人民银行分行或商业银行,将款项划拨给供应商。财政部国库管理机构监控和指导省级预算单位和同级的支付中心。

2.国库集中支付对高校内部控制的积极影响

(1)有利于规范部门预算,提高高校理财水平。施行国库集中支付后,高校根据本年用款实际情况,编制下一年的用款计划,即预算编制,将此计划上报财政部门,经其内部审核后,通过财政直接支付或授权支付的方式批复财政资金,减少中间停留在高校账户中的环节,避免随意挪用或者占用资金,[3]同时克服了高校资金支付的随意性和无计划性,从制度上强化了部门预算,增强了预算的合理性降低了高校的财务风险。

(2)有利于资金合理调度,提高资金运行效率。实行国库集中支付制度以前,大多数高校设立账户分散,容易出现小金库、账外账,造成财政资金流失沉淀等现象。在国库集中支付制度下,这种“直通车”式的拨付,有利于加强对政府财政性资金的统一调度和管理,解决了以往财政资金流经环节多、在途时间长等问题,从源头上与制度上防止腐败。

(3)有利于提高预算资金运行透明度。施行国库集中支付制度,在于建立起预算执行的监督管理机制。在国库集中支付下,预算单位支付每一笔资金,国库管理信息网络系统中都有记录,并进行全过程实时监控,提高了资金运转过程的透明度,也保障了财政资金支付的安全高效。

3.国库集中支付对高校内部控制的消极影响

(1)预算体系不全面

国库集中支付制度是以各部门预算编制为前提来执行的,政府按各部门支出来设置分类账户。各单位将自己编制的预算经财政部门内部审核通过后,财政部将批复的预算收支数据录入国库管理机构信息系统中,但政府收支分类科目中没有有关预算单位债务收入的科目,只有“债务还本支出” 科目用来反映政府归还各类借款的支出。[4]我国高校自扩招以来,时常面临经费短缺的问题,政府下拨经费没能跟上高校扩招规模的步伐,为了保障学校正常运转,也只能走银行贷款的道路。高校的贷款不作为财政性资金,部门预算也没有将其纳入预算中。但贷款最终是以财政性资金的学费收入来归还,贷款资金在平常部门预算中表现不出来,在年底决算时产生,这样预算与决算上会出现明显差距,可见部门预算中不能将贷款资金这块忽视。

(2)预算方法不科学

目前多数高校都没落实零基预算编制方法,还是采用传统的基期法,即增量预算法,这种方法使用简便,容易操作,也考虑了上年的预算,因此得到校方的认可。但是在每年编制预算时,主要依赖上年收支基数,会出现财政赤字的现象。同时,使用基期法,基数大的部门会多得,基数少的部门会少得,加剧资金供需矛盾,滋生教育资源不均衡的现象。

(3)高校经费自主权降低

实行国库集中支付制度,给高校的资金运行和财务处理程序带来了很大的变化,高校的业务比较特殊和复杂,如果资金向财政集中,会给高校的发展带来障碍。国库集中支付改革,要求高校将所有财政性经费都纳入国库集中支付,打破了学校不能自行的将财政下达款项进行支配的格局。《高等教育法》第三十八条规定:“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”如果将学校的资金统一由国家财政集中管理,与《高等教育法》中的规定有些相悖,高校法人主体的地位明显降低了,这样对高校今后的发展会产生一定的影响。

三、提高国库集中支付下内部控制有效性建议

国库集中支付制度实际是从预算开始,对资金划拨、使用、银行结算到资金下达用款单位,对整个过程实行监控的一种制度,对加强单位内部控制具有积极作用。在国库集中支付的大背景下,怎样提高高校内部控制的有效性,现提出以下几点建议:

1.强化高校预算管理,细化预算编制

在国库集中支付下,高校想要挣脱资金使用的束缚就必须进一步强化预算管理。首先,综合已往的财务预算,在此基础上,结合学校自身的实际状况,设定预算定额,并建立指标体系。其次,合理划分财政性资金,主要是将非财政性的资金划拨出来,然后合理细化财政性资金的支出。[5]第三,根据明细预算按月编制用款计划,每月的用款计划可根据实际情况及时做出调整,保证资金及时到位。第四,针对高校每年开学时,学费收入及各项支出处于集中阶段这个情况,财政部门应及时审批用款计划额度,临时根据情况调整下程序。最后,学校各个部门与有关单位要相互配合,将编制好的用款计划落到实处,[6]严格按计划实行资金拨付,防患无计划的开支,提高预算的有效性。

2.推行零基预算方法

各部门编制预算时应使用零基预算法,来提高预算的效率。零基预算在编制成本费用时,不考虑过去会计期间发生的费用项目和金额,所有的预算支出以零开始,逐项审议预算期内各项费用内容及开支是否合理,是将业务计划与预算编制密切结合的一种方法。在编制预算过程中,学校财务部门应与各主管部门共同参与,相互沟通,共建一套预算编制体系。

3.规范财务管理制度,提高人员素质

各高校应该严格规范财务管理制度,明确会计基础工作,规范工作流程,以规范的财务工作来提高内部控制的有效性,发挥财会工作本身的监督职能。进一步完善校内信息系统,及时与上级相关部门进行信息沟通,实现与财政部门、支付中心、代理银行的信息互动,提高国库支付效率,同时对学校的执行情况也是一种监督。[7]加以恰当的调控措施,指引高校的健康发展,实现社会效益和经济效益的双赢。更重要的是,切实提高执行人员的自身素质。人力资源部门应根据岗位需要安排相关的职业培训和政策宣传教育,提高专业素质的同时还必须懂得领会国家与政府政策,灵活掌握分析市场变化的技巧,具备较强的工作能力。

4.转变政府管理模式

我国高校正处于从政府附属到自主办学法人主体的转变过程中,在当前形势下,政府主要通过立法、规划、拨款、监督和必要的行政手段对高校的发展壮大进行管理调控。[8]

政府管理模式应作出转变,改变以往的直接管理、行政审批,放手高校自主管理,从宏观调控方面对高校进行规范、服务管理,高校可根据自己的需要自行调控经费,真正的将权力落实到高校中,让高校成为办学的法人主体。

在国库集中支付这个大环境下,高校内部控制出现了许多新情况与新问题,既有积极的正面影响,也有消极的负面影响,在政府转变职能的条件下,高校应主动改革其内部的财务管理机制,在预算管理、预算方法选择、对银行财政关系协调等方面进一步深化完善,探索出适应国库集中支付制改革需要,提高高校内部控制的有效性的模式。

[1]蒋湘晖.完善高校内部控制建设的思考[J].时代金融,2011,(12):115-116.

[2]李俊杰.省级国库集中支付下的高校财务管理如何创新之探讨[J].成人教育,2010,(2):91-92.

[3]尹北晖,江 俐,彭秋莲.完善高校内部控制的探讨[J].经济研究导刊,2009,(24):85-86.

[4]孙丽敏.国库集中支付下的高校资金管理 [J].中国管理信息化,2009,(18):45-47.

[5]刘小丽.高校财务管理问题及对策分析与探讨 [J].会计之友,2008,(4):59.

[6]汪晖,李敏.浅析高校内部控制制度建设的现状与完善措施[J].财会通讯,2007,(2):50-51.

[7]张志晖.国库集中支付后高校财务管理面临的问题与对策 [J].事业财会,2006,(6):59.

[8]王群,叶丽华.国库集中支付和会计集中核算制度的有效性分析 [J].北方经贸,2005,(8):27-29.